主体功能区法制建设分析

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一、主体功能区的法制意蕴

长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；[2]有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。[3]推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。

二、主体功能区法制建设存在的问题

主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区,主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1．主体功能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。[4]但是，目前我国主体功能区的划分在国家和省两个层面展开，全国主体功能区的划分并未采取国土全覆盖原则，以期为各省主体功能区的划分留有余地，发挥各省的积极性。可见，在实践中，我国主体功能区划分的全国部分覆盖与法律的统一性存在矛盾。2．主体功能区划分的动态调整与法律的稳定性相悖。法律的稳定性是指法律在一定时间内应保持相对的稳定，以保持法律的权威性，适应社会生活的需要。稳定性是法律的本质属性之一。当然，法律的稳定性是相对的而非绝对的。社会在发展，人们的生活也日新月异，法律也必须因时而变。基于法律的稳定性，主体功能区划定后，也应当在相当长的一段时期内保持不变这样才有利于主体功能区规划的实施。但是各区域的资源环境承载能力和未来开发潜力又是在不断变化的，优化开发区和重点开发区会随着承载能力的下降成为限制开发区和禁止开发区，而限制开发区和禁止开发区则会在国家扶持政策的帮助下因资源环境承载能力逐步增强而转变为重点开发区。如果不进行定期调整，则会在各区域间引发新的矛盾和冲突。3．主体功能区规划与地方行政区及各类规划的关系不协调。长期以来，我国都是以行政区作为空间单元来进行区域经济管理的，形成了以行政区为主导的区域经济体系。现阶段，行政区划已经无法适应经济社会的发展，但是，由于涉及一系列敏感问题，这种行政区划分割未来很长一段时期内仍将存在。而主体功能区则是在新的经济形势下根据四类主体功能区的不同功能定位进行的划分，是在维护生态经济可持续发展前提下的一种新型的经济管理方式。某一行政区内可以存在一种或多种类型的主体功能区，某一类型的主体功能区又可以散布在不同的行政区中。实践中，完全脱离行政区而以主体功能区管理经济，虽然从理论上说更为科学合理，但是如何确定每个主体功能区的实施和监管主体，目前的法律政策尚无规定，在我国现有的行政区体制下还无法实施，须待以后条件成熟时加以推行。同时，为了促进经济发展，我国各级政府部门制定出台了大量的规划。这些规划包括城市规划、土地利用规划、人口规划、环境保护规划等各类规划。但由于所制定的各类规划的适用范围不同、依据和侧重点不同，造成了各类规划相互之间以及各类规划与主体功能区规划之间的内容相互重复甚至相互矛盾的情况出现。因此，明确主体功能区规划与其他各类空间规划是合作还是替代抑或其他方面的关系，也是主体功能区建设所面临的首要问题。4．中央财政支付转移和多层次区级利益补偿机制有待完善。目前，我国的转移支付制度主要存在以下问题：第一，财政预算的随意性大，专项转移支付不规范，透明度不高。[5]第二，单一的纵向转移支付模式，对限制开发区和禁止开发区的未来发展尤为不利。中央财政转移支付的规模还不够大，结构也不尽合理，主体功能区的财税政策杠杆没有发挥应有的作用，在目前的形势下，基本公共服务均等化目标还无法实现。第三，在区域发展中，限制开发区和禁止开发区是生态功能区，主要任务是进行生态建设和环境保护。为此，它们不但要丧失发展机会而影响区域内的经济发展水平，而且还要为生态修复和环境保护支出一定的费用，然而，当前的财政转移支付没有对限制开发区和禁止开发区因提供生态保护给予充分的补偿。

三、加强主体功能区法制建设建言

这项工作的主旨在于，通过更新立法理念,基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，推动主体功能区建设的各项工作全面落实和持续发展，确保主体功能区建设目标的实现。1．主体功能区现阶段应采用全国部分覆盖的立法原则。从理论上说主体功能区规划应该覆盖我国的整个国土，不仅包括陆地，海洋也应当纳入其中。世界上经济发达的美国和欧盟的经济区域划分,均采用的是国土全覆盖方式，仅仅针对一些问题区域采用国土部分覆盖。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段,市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区规划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。[6]四类主体功能区的划分依据确立后，即按照这些标准对我国的区域进行归类，这会导致一些区域无法归入任何一类主体功能区，但是，可随着各区域资源环境承载能力、开发强度和未来开发潜力的变化需要而对主体功能区的原有范围重新调整。这种划分方式将有利于政府集中财力和人力搞好现有的主体功能区建设，确保主体功能区规划的实效。2．主体功能区是一种初始性划分，应允许定期动态调整法律政策。任何事物都有一个发展变化的过程，各国的规划目标也是随着不同时期的客观情况而动态调整的。譬如德国及欧洲一些国家的规划经历了以经济发展为中心向促进生态可持续发展和保持文化多样性的变化，日本国土规划也经历了经济和产业布局的调整从集中转向分散的变化，韩国的产业或投资也经历了从聚集效益的城市到成长据点广域圈化的变化。因此，我国主体功能区规划也应该随着四类主体功能区发展变化的实际情况定期进行调整。我国的主体功能区规划是对于国土空间的中长期战略性开发和布局安排,具有长期性、指导性和约束性等特征，随着开发的逐步深入，四类主体功能区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力也在不断地调整变化。一般说来，重点开发区会因过高的开发强度，资源环境承载能力逐渐减弱而转变为优化开发区；限制开发区会因生态环境的修复，资源环境承载能力逐渐增强，有较好的发展经济的条件以及承接优化开发区的产业转移转化为重点开发区；禁止开发区比较稳定，而且随着人们逐渐认识到生态环境的重要性，该区域的范围还有扩大的趋势。由此可见，主体功能区规划一经制定，虽然会在长时期内保持稳定,但仍需一个定期调整机制，需要进行局部性和阶段性调整。因此，我们要立足当前，谋划长远，实现规划中近期目标和长远目标的有机结合，在合理的动态调整与长期有效之间寻找均衡点。[7]3．建构主体功能区规划与其他各类规划的合作关系。从理论上讲，主体功能区在划分时不应当受限于行政区，应依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来划定。但是，由于行政区涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感问题，这种行政区划分割短时期内难以改变；主体功能区划定还涉及到各类区域的实施主体与监管主体问题，故在我国现有的行政区体制下，完全不考虑行政区来划分主体功能区不切实际，不利于主体功能区建设的顺利实施。因此，在进行主体功能区划分时，要兼顾行政区分割，要以行政区为依托，以行政区的边界为限，将其确定为主体功能区的实施主体和监管主体，使主体功能区的建设落到实处。当然，在局部区域，可以尝试打破行政区的界限来构建主体功能区。同时，主体功能区规划与其它各类规划都是协调区域发展的规划，总的目标是一致的。主体功能区规划强调各区域的主体功能，从宏观上配置资源、布局基础设施和促进人口有序流动，而其他各类规划则各有所侧重，大多属于专项规划，适用范围有一定的局限性。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为区域规划、城市规划等各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。[8]可见，主体功能区规划是其他各类规划的基础和依据，也为其他规划间以及和主体功能区规划的衔接和协调奠定了基础。同样，其他各类规划也是对主体功能区规划的细化，对保障主体功能区规划的实现起了助推作用，相互间是一种功能互补的合作关系。4．建立多层次的区际利益补偿机制。应设立用于限制开发区域和禁止开发区域生态修复和维护的专门的生态效益补偿基金。建立规范的财政转移支付制度，进一步增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付。以基本公共服务均等化为目标，完善纵向财政转移，建立横向财政转移支付制度。（1）尽快出台财政预算的法律和法规，使专项转移支付规范化、法律化，增强透明度。在预算法中明确规定用于主体功能区建设的资金比例和具体用途，形成硬约束力。政府按照财政预算规定的比例对单一生态功能区和生态专项建设进行财政拨款。各地方政府可以根据相关指标计算出当地的财政转移输出和输入量，从而避免地方与中央之间长期以来的不规范交易行为，使财政转移支付透明化。（2）建立横向转移支付制度。横向转移支付制度实质上是财政资源的再分配，是各方主体就自身利益不断博弈的过程。目的就是让发达地区对欠发达地区、无灾地区对受灾地区、优化和重点开发区（经济区）对限制和禁止开发区（生态区）无偿提供部分财力支持，提供物资、技术和资金的援助，进行横向财政转移支付，缩小各地区间的经济差距，实现各区域间基本公共服务水平的均等化。（3）加大中央财政转移支付力度。保护生态环境同样是为国民经济发展做贡献。“生态也是财富”和“保护好生态也是发展”的理念，为限制开发区域和禁止开发区域的持续健康发展提供了制度上的保障。[9]正是以“不开发”为代价换取了全国的生态环境建设的大发展。尤其对限制和禁止开发区，要加大中央财政转移支付的力度，切实改善绩效考核办法，使这些地区最终实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”。[10]通过对现有的财政转移支付制度进行改革，制定合理的财税政策，以求达到基本公共服务均等化的目标。具体来讲，中央财政转移支付的规模要逐步加大，以促进要素合理流动，形成良好的财政转移支付结构；对中西部落后地区要加大转移支付的力度，对限制开发区和禁止开发区要给予财政扶持，对节约资源和保护环境的企业要给予支持。

本文作者:闻丽英工作单位:西安财经学院