推进特色小城镇建设研究

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摘要:特色小（城）镇建设是我国新型城镇化工作的主要组成部分，是实施乡村振兴战略，消除城乡二元结构的重要契合点和抓手。本文分析了当前部分地区特色小（城）镇的建设现状，针对当前泸州市特色小（城）镇建设工作推进情况提出了对策建议。

关键词：特色小（城）镇；新型城镇化；产业兴镇

特色小（城）镇建设是我国新型城镇化工作的主要组成部分，是实施乡村振兴战略，消除城乡二元结构的重要契合点和抓手。从2014年3月，国家发展改革委制发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出要：“将具有特色资源、区位优势的小城镇，通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇”开始，特色镇便成新型城镇化建设中一个热词进入大家的视野。

一、其他部分地区特色小（城）镇建设情况

2015年，浙江省率先启动省级特色小镇的培育工作，其先进经验得到、总理等国家领导人的关注，对浙江省特色小镇建设作出批示：“供给侧改革的重大创新；新型城镇化建设的创新发展模式；大众创业、万众创新的有效尝试；新常态经济升级转型的重大抓手；大有可为、各地应因地制宜借鉴。”为贯彻落实国家领导人的指示精神，国家发展改革委、住建部等相关部委相继出台加快推进特色小（城）镇建设的指导意见和培育通知，全国各地积极响应国家号召，特色小（城）镇建设进入井喷期，特色产业镇、农业特色互联网小镇、森林特色小镇、运动休闲特色小镇、“百镇建设行动”示范镇等名目繁多的特色小（城）镇建设蓬勃兴起、层出不穷，甚至出现了生姜小镇、大蒜小镇等。在特色小（城）镇建设取得了非常好成效的地区中，浙江省无疑是走在了全国前列。纵观浙江特色小镇建设之所以成功，根本在于抓住了产业发展这个牛鼻子，只有做强做大小城镇的支撑性主导产业，小城镇建设才能有活力、可持续。培育特色小（城）镇的支撑产业必须抓住特色化和专业化两大要点。秉持“一镇一业”的产业布局理念，在差异定位、产业细分、错位互补发展中凸显独特的核心元素，让小城镇或是凸显时代主题、或是蕴涵产业基因、或是传承历史记忆、或是彰显文化符号、或是展现秀美风光，拥有鲜明的独特性和旺盛的生命力。在产业布局上，可利用现有的特色产业资源进行升级打造，如浙江省的绍兴越城黄酒小镇，就是在原有的绍兴黄酒产业基础上进行升级。2018年2月，该小镇已成为浙江省网络信息力指数排行榜排名第3位的特色小镇；亦可利用现有的区位优势打造原来没有的新型产业作为支撑产业，如浙江省嘉善巧克力甜蜜小镇，它是以其位于浙江大云旅游度假区内，距离上海68公里、杭州95公里、苏州110公里，紧邻沪杭高速公路大云出入口、沪杭高铁嘉善南站，与古镇西塘只需25分钟车程的区位条件为基础，打造以歌斐颂巧克力品牌为核心，集巧克力生产、研发、展示、体验、文化、游乐和休闲度假于一体的是旅游特色小镇。目前，已成为国内第一家、亚洲最大的巧克力特色旅游风景区。特色小镇从浙江向全国推广不到5年时间，除浙江及部分少数地区已建成一些成熟小镇外，其他地区尤其是中西部地区小镇总体处于创建培育阶段。有很多地方在推进过程中出现了一些值得重视和警惕的倾向性问题。特别是对发展特色小镇的认识不到位、理解有偏差，出现了政府大包大揽、盲目扩张、重数量轻质量、“重形轻魂”以及房地产化等不当倾向，这些“走样变形”的风险突出表现在以下几个方面：一是概念不清，定位不准。一些地方把特色小镇当成一个筐什么都往里装，而且越到基层越明显。比如，一些地区把特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十乃至上百平方公里的空间范围内推进建设。再如，把特色小镇等同于旅游景区、文化旅游或体育运动综合体项目，只注重单一功能而忽视了“城”的综合功能。这些“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”的做法，混淆了特色小镇的概念，违背了特色小镇建设初衷，很难实现在一个集聚的空间范围内，助推供给侧结构性改革和产业转型升级的战略目标。二是盲目发展，质量不高。部分地区抱着抢抓国家政策红利和多报不吃亏的心态大干快上，层层加码。有的地方政府跟风发展、相互攀比，只管要“帽子”，不管当地有无基础、能不能建成，都要打造一批特色小镇。有些地方急于求成，迫切希望在短短三五年时间内建成几十个甚至上百个特色小镇。有些地方用地粗放，重增量扩张轻存量改造，脱离原有建制镇区开辟新区域建设，引发新一轮用地冲动。有些地方生态环境保护不力，少数地区存在挖山填湖、破坏山水田园的现象。这种做法难免会劳民伤财、破坏环境，留下败笔、造成遗憾。三是同质化较严重，特色不鲜明。部分地区简单模仿、照搬照抄浙江经验，“学形不学魂”，甚至“东施效颦”。比如，生搬硬套、硬造特色，很多小镇都以文化旅游、休闲养生为主题，还有很多“基金小镇”，内容重复、形态雷同，所确定的产业和功能脱离实际。再如，自身特色挖掘不足，一个规划设计方案多处复制，在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区差异性。失去了特色，小镇也就失去了生命力，既可能浪费资源，又会丧失发展机遇。四是政府主导倾向明显，市场化不足。部分地区依然沿用传统开发思路，不注重发挥市场作用，中西部地区尤为明显。比如，以领导意志替代市场规律，一厢情愿地发展自认为有前景的特色产业。再如，在融资方面，政府投资比例过高，并过于依赖上级政策资金项目支持。又如，弄混了政企的角色，政府不仅在投融资方面替企业“背书”，还包揽了很多本该由企业承担的职责。这可能导致小镇难以长期可持续运营，甚至出现“空镇”“鬼镇”。五是重物不重人，搞形象工程。有的地区没有坚持以人为本，重物质建设和外观美化，忽略人的生产生活需要。比如，重产业轻配套，强调发展高大上的产业，忽视环境营造和生活配套，缺乏对人特别是高端人才的吸引力。再如，为营造新景观，抛开原有镇区的良好人口经济文化基础，按照建新城的思路另起炉灶、从零起步建新镇。又如，少数地方将原住居民整体迁出，忽略原住居民生产生活需要。这实质上是造新城的延续和变异，极易催生大量“形象工程”，无法满足人民群众对城镇生活的美好期待。六是盲目举债，积累财政金融风险。部分地区抱着“借钱赚政绩、欠账下任还”的心态大量举债建设特色小镇。比如，政府投入大、占比过高，少数依靠转移支付维持运转的县举债建设特色小镇，政府配套投入资金规模大大超出当年县级财政收入。再如，盲目攀比投资规模，或迫于完成考核任务利用县级融资平台公司融资。又如，对存量债务和新增债务缺乏统筹，对偿债资金来源缺乏考虑。这些不顾及本地财政实力的做法，会放大地方政府财务杠杆，增加地方政府债务。七是房企过度参与，小镇地产化。有的房地产企业以特色小镇之名变相搞房地产开发，加重房地产库存。比如，少数地方把眼睛盯着怎么样利用土地，怎么样开发房地产获取卖地收入。再如，以发展产业之名圈地，一些小镇内房地产用地占比过高，产业及相关配套明显不足。又如，小镇商业模式不成熟，后续盈利能力堪忧。还如，房企不具备专业运营能力，存在出售物业后跑路的风险。放任房地产企业过度圈地建设小镇，很容易形成一批新的房地产库存，给政府带来基础设施维护和社会治理的负担。针对上述七大问题以及产生问题的原因，国家发改委同原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部联合向省级人民政府印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出严控房地产化倾向等16条规范管理措施。包括准确把握特色小镇内涵、合理借鉴浙江经验、注重打造鲜明特色、有效推进“三生融合”、厘清政府与市场边界、实行创建达标制度、严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线等。这是未来一段时期规范推进特色小镇建设的大方向，也是对地方政府实际操作中提出的总要求。

二、泸州市特色小（城）镇建设工作推进情况

自2014年12月，泸州市成功列入国家首批新型城镇化综合试点城市以来，泸州市委、市政府便以国家新型城镇化综合试点为统领，整合各类资源，按照产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的培育思路，加快推进泸州市特色小（城）镇建设。2017年1月，泸州市人民政府办公室印发《泸州市加快特色小镇规划建设工作的实施方案》，提出2017年全面启动泸州市特色小镇示范镇规划建设工作，到2020年，将江阳区分水岭镇、龙马潭区双加镇、纳溪区大渡口镇、泸县太伏镇、合江县九支镇、叙永县江门镇、古蔺县二郎镇等7个镇打造成产业特色鲜明、功能配套完善、示范效应明显的特色小城镇示范镇。2017年12月，市委、市政府联合下发《关于深化拓展“百镇建设行动”培育创建特色镇的实施意见》，将特色镇打造与“百镇建设行动”相结合，提出到2020年，通过市、县分级培育创建，巩固15个省级“百镇建设行动”试点镇，拓展至35个重点示范试点镇，辐射带动全市100余个小城镇竞相发展。截止目前，全市共有20个镇纳入全省“百镇建设行动”试点镇名单。2016年12月，纳溪区大渡口镇、合面镇等13个镇纳入《四川省“十三五”特色小城镇发展规划》。2016年，纳溪区大渡口镇被评为首批中国特色小城镇、第四批全国美丽宜居小镇；2017年，纳溪区大渡口镇、白节镇，叙永县江门镇被评为首批省级特色小城镇；2018年6月，合江县九支镇、泸县云龙镇、古蔺县二郎镇通过第二批省级特色小城镇的评选；2019年8月，江阳区分水岭镇通过第三批省级特色小城镇的评选。2018年，国家发展改革委办公厅印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，明确：“立足各地区发展阶段，遵循经济规律和城镇化规律，实事求是、因地制宜、量力而行，使特色小镇和特色小城镇建设步入市场主导、高质量发展的过程。”当前，对泸州市特色小（城）镇建设有资金支持的政策有两条：一是省级财政对新增“百镇建设行动”试点镇一次性补助500万元项目建设资金；二是市级财政每年安排小城镇建设资金1500万元用于全市小城镇项目建设。由于支持政策较少，区县财政吃紧，特色小（城）镇建设资金投入不足，泸州市特色小（城）镇培育创建工作虽取得了一定成效，如纳溪区大渡口镇（世界茶酒小镇）、江阳区分水岭镇（蔬式小镇）、合江县尧坝镇（驿站文旅小镇）、龙马潭区双加镇（渔乐小镇）、古蔺县二郎镇（中国郎小镇）等已初具雏形，但与其他地区成熟特色小（城）镇相比，部分镇仍存在产业不强、交通不便、环境不优、特色不明显等短板。由于特色小（城）镇培育建设存在投资大、见效慢、周期长等特点，部分镇既存在组织资金及土地指标难、招商难等困难又缺乏积极性。截至目前，泸州市还有一些资源禀赋条件非常好的镇，因为资金、土地、投资主体未确定等因素，培育创建工作推进缓慢，甚至还没有启动培育创建工作。

三、如何推进泸州市特色小（城）镇建设工作

（一）准确把握特色小（城）镇的内涵。目前，国家发展改革委等相关部委的文件已经明确，特色小（城）镇包括特色小镇和特色小城镇两个形态。两者间即有区别，又有共同点。特色小镇的概念是在2014年10月，时任浙江省省长李强首次公开提出，并以浙江省的成功经验总结提炼而出。特色小镇是指在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇的概念是在2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化的意见》，提出要“加快培育中小城市和特色小城镇”而出。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。它们的区别在于前者没有行政区域色彩，不是建制镇，也不是开发区和工业园区，而是要素集聚和产业创新的平台。后者是一个行政级，具有完整的行政体系和综合的社会生活空间，是连接大中城市和农村的重要节点。它们的共性在于产城融合，主旨在发展实体经济。其内涵都是要建成一个产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的人口集聚空间。在建设特色小（城）镇时，应不拘泥于形式，在准确把握其内涵实质的大前提下，根据本区域的优势资源，灵活选择特色小镇或特色小城镇为表现形态。（二）紧紧抓住特色小（城）镇的命脉。特色小（城）镇建设的命脉在于“产业”。产业兴镇是特色小（城）镇安身立命之本。当前，泸州市很多小城镇或有一定产业积淀，如江阳区的黄舣镇、分水岭镇、纳溪区的大渡口镇等；或有特色的山水资源，如江阳区的方山镇，纳溪区的天仙镇，合江县的福宝镇，古蔺县镇的黄荆镇；或有丰富的历史人文优势，如合江县尧坝镇、古蔺县太平镇、二郎镇、石厢子乡；或有优越的区位条件，如龙马潭区的石洞镇、双加镇、奇峰镇、特兴街道。在特色小（城）镇建设过程中，可以以此为依托，因风吹火、照纹劈柴、找准特色、凸显特色、放大特色，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，建设成为“单打冠军”型特色小（城）镇。如江阳区分水岭镇，就以境内国家级现代农业示范区为基础，提出“‘1+N+1’现代农业+文化旅游”的产业发展模式，打造“蔬式”小镇。2018年，共吸引接待游客40余万人，实现旅游收入近亿元，知名度、美誉度和影响力不断扩大。（三）着力提升特色小（城）镇的魅力。特色小（城）镇的魅力在于“功能”。功能完善是吸引人群集聚的重要因素。分析人们不愿意生活在城镇，更愿意生活在主城区的原因主要是：就学、就医的需求能得到更高层次的满足，交通便捷，公共服务设施齐备及基础设施条件好等。党的报告提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”要建设高质量的特色小（城）镇，让人们愿意在小镇上生活，必须要补齐基础设施和公共服务设施短板，提升特色小（城）镇对人口与经济的承载能力，强化小城镇与交通干线、县城、主城区的交通设施连接，建设高速通畅、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务设施，促进小城镇与城市及外界互联互通、缩短时空距离。依据小城镇常住人口增长趋势和空间分布，完善供水、供电、供气、污水处理等基础设施，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所、养老机构等公共服务设施，缩小小城镇与主城区的差距，营造舒适可达、密度适宜、服务匹配、功能复合、开放安全的生活环境。小城镇建设可利用主城区不具备的优势，扬长避短，在服务的“特”和功能的“特”上下功夫，打造充满吸引力的魅力小（城）镇。当前，泸州市小城镇基础设施和公共服务设施配套普遍滞后。在市、县、镇财政资金普遍吃紧，市委、市政府大力推进“双两百”城市建设的前提下，以特色小（城）镇建设为契机，引导社会资本投入小城镇基础设施和公共服务设施建设是完善小城镇功能的有效途径。（四）统筹构建多元化主体共建特色小（城）镇的机制。特色小（城）镇建设的主力军应为“企业”。市、县（区）政府要摆正自己的位置，统筹构建企业主体、市场运作、政府引导、市民参与的小城镇建设新机制，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、高校、科研院所、社会组织等市场主体参与小城镇投资建设运营，使之成为小城镇建设主力军，而政府在其中应扮演引导者和服务者的角色，重在出思路，做规划。政府引导者作用应体现在引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给，激发企业家创造力和人民消费需求，鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小（城）镇；引导企业规范建设，通过规划编制，规范企业在建设特色小（城）镇中建设行为，避免项目简单堆砌和碎片化开发；引导市民积极参与到特色小（城）镇的建设中，促使其增收致富。政府服务者作用应体现在按照“小政府、大服务”模式，在设施配套、公共服务、环境保护、制度供给上发力，深化“放管服”改革，降低行政成本、提高行政效率，营造更加公平开放的市场环境。当前，泸州市江阳区邻玉街道、合江县尧坝镇等均引进了四川发展控股有限责任公司、泸州文旅集团等大型国有企业对镇域进行整体建设。政府须在整个规划和建设过程中，充当好“店小二”的角色，给予企业和市场充分的主导权和选择权，确保主导产业实现可持续发展，小城镇做实做活。（五）严格控制特色小城（镇）建设的规模和速度。特色小（城）镇建设的规模应“适宜”，速度应“适度”。特色小（城）镇建设是一个完备的体系建设，它包括产业培育，功能完善、环境打造、机制健全等方方面面，所涉及的投资数额也较大。将特色小（城）镇建设的规模控制在3平方公里左右，核心区控制在1平方公里左右，对于规划建设和资金投入把控较为适宜，方便企业独立作为特色小（城）镇的投资主体和开发主体。另外推进特色小（城）镇建设还应尊重经济规律和城镇化发展规律。要有“慢工出细活”“慢功出精品”的耐心和觉悟，要留出充足的前期调研、论证和规划时间，不能盲目快上，大干乱建，更需杜绝急功近利，否则很容易造成无效投资，形成特色小（城）镇建设的烂尾楼。当前，泸州市114个镇街中，适合整体打造特色小（城）镇的镇街并不多，县（区）、镇政府可以对本区域内的产业优势、自然禀赋、区位条件进行综合考量，做好特色小（城）镇建设的前期调研和规划设计，为建设“精品”特色小（城）镇打下牢固的基础。小镇经济是现代经济演进中出现的一个重要模式，即便是在步入城市化后期的欧美国家，小镇也集聚了众多历史经典和现代新兴产业，正在彰显强大的生命力。我国浙江省、云南省等走在了特色小镇建设的前列，目前已成功培育一批在国内甚至国际小有名气的特色小镇模型。失败的特色小（城）镇建设往往是照搬照抄、生拉硬套、千篇一律，而成功的特色小（城）镇建设则是因势利导、立足实际、各有千秋、各具特色。在新时代背景下，培育高质量的特色小（城）镇必须准确把握特色小（城）镇的内涵，紧紧抓住特色小（城）镇建设的命脉，充分调动各方资源，严格遵循经济规律、市场规律和城镇化发展规律，辅以行之有效的科学引导和政策支持，才能使特色小（城）镇“百花齐放春满园”。