财政支持养老服务体系建设思考

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“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，河南省正处于人口老龄化快速发展期。据省公安厅人口信息系统数据反映，截止到2018年末，全省60周岁以上人口占常住人口17.9%，预计2020年将达到20%左右，老年抚养比提高到18%左右。为科学有效应对人口老龄化严峻形势，全面掌握中央及全省决策部署落实情况，摸清全省养老服务体系建设现状，找准症结，厘清思路，明确方向，助力全省养老事业健康发展，在深入开展调研并借鉴部分省市县成功经验的基础上，提出河南省支持养老服务体系建设的财政政策建议。

一、河南省养老服务体系建设问题及财政政策分析

《河南省推进健康养老产业转型发展方案若干政策和产业布局规划的通知》2017年印发以来，全省各市、县政府和政府相关部门积极谋划，认真组织开展社区养老服务体系建设工作，并取得了初步成效。据省民政厅统计，截至2019年7月末，全省共建立社区养老服务机构2015个、建设面积达8205万平方米，社区养老服务设施（场所）占6690个街道办事处和居委会的30.1%；建设敬老院1924个，基本保障了每个乡镇一所敬老院，为全省养老服务体系建设和完善初步奠定了基础，探索积累了宝贵经验。但是，与中央提出的“老有所养”目标相比，与人民群众的热切期盼相比，河南省养老服务体系建设仍有较大差距，存在一些亟待解决的问题。从全省调研情况来看，主要表现在“两不足一困难”：一是养老服务设施（场所）建设不足。可以从三个“不平衡”上加以体现。（1）城、乡不平衡。全省乡镇基本上达到了每个乡镇不少于一个敬老院的目标，但按照国家和省规定的标准测算，城镇社区养老服务设施普遍数量不足，尚存在1.5万个左右、320.5万平方米的缺口，亦即尚有79.4%的应建任务没有完成，要按时实现省政府规定的2022年目标任务，工作十分艰巨。（2）新、旧社区不平衡。城市社区养老服务场所（设施）大多集中在新建小区，老旧小区基本上很少建设或者没有建设。（3）区域不平衡。养老服务场所（设施）大多集中在郑州、洛阳、许昌、平顶山、新乡、信阳、焦作、鹤壁等地，周口、濮阳、南阳、驻马店、安阳等市建设较少。二是社会养老机构服务供给不足。目前，全省社会养老服务机构，普遍存在规模小、实力弱，职业认同感和荣誉感较低、职业吸引力弱，以及基本公共养老服务设施建设滞后等问题，严重制约着养老服务业的发展和能力提升，社会养老机构服务供给明显不足。三是社会养老服务机构运营困难。现阶段，居家和社区养老服务尚未探索出成熟的盈利模式，市场化运作的养老服务机构收入往往不足以弥补成本，只能微利甚至亏损经营，可持续发展能力面临较大挑战。导致全省养老服务体系建设问题的原因是多方面的。既有思想认识不足等主观原因，也有老年人支付能力整体不足，养老服务机构辐射范围小，以及养老服务的基本公共服务属性明显，具有营利能力低、社会效益大的特点，完全依靠市场调节发展能力弱等客观原因；既有企业自身方面的因素，也有政策方面的因素。可以说政策方面的因素是导致养老服务体系建设问题的主要原因，但在另外一个层面上也可以说是这一问题在政策领域的进一步延伸和表现。仅仅就财政政策而言，存在的问题可以概括为“一缺三不”：一是建设发展规划缺失。大部分市县养老服务体系和设施建设发展缺乏规划和具体实施办法，建设发展基本处于无序无束状态。二是建设发展资金政策统筹运用不够。养老服务体系建设发展，关系到老年人生活中的食、医、住、行以及精神慰藉等各个方面，几乎涉及到各个政府职能部门。但由于缺少统一规划和组织领导，部门之间信息分割、沟通缺失，处于各自为战的状态。据不完全统计，2019年仅中央及省级可用于养老服务方面的资金就达90多亿元，但相关政策资金管理分散在多个政府部门，尚不能有效整合和统筹运用，发挥资金合力和效益。三是财政政策体系不健全。近年来国家和省级层面上均出台了一系列支持政策和措施，但是就财政方面看仅作出了原则性规定，内容过于笼统，政策不够清晰系统，可操作性不强，政策难以落地见效。四是部分政策落实不到位。土地、税费、劳动人事、就业、财政等现有的社会养老服务机构优惠政策，实践中尚有落实不到位的情况，政策引导作用发挥不充分，难以吸引社会资本加大投入，形成品牌化、连锁化的居家和社区养老服务经营业态。

二、部分省市养老服务体系财政政策借鉴

2017年以来，特别是党的以来，全国各地财政在支持养老服务体系建设上进行了有益探索，并取得了一定成效。现将部分省市相关财政政策梳理归纳如下：（一）实施城镇社区养老服务设施（中心、站）建设补贴政策。河北、北京、上海、安徽等省（市）对由政府、社会组织或个人共建（含租赁）的社区居家养老服务设施，给予一次性建设补贴，属于租赁性质的按新建补贴标准的三分之一给予一次性补贴；对社会办非营利性养老机构从金融机构取得的实际贷款，按人民银行一年期贷款基准利率给予财政贴息1-3年。（二）实施养老服务机构建设补贴政策。河北省对新建或利用自有房产改扩建或租赁形式开办的养老服务机构，在符合国家规定的相关条件下，按建筑面积给予一次性建设补贴；江西省、江苏省对按照标准建设、依规运营的普惠型、护理型养老机构，分别按核定床位给予一次性建设补助，租赁用房、公建民营的减半补助。（三）实施养老服务机构运营补贴政策。河北省对经民政部门批准注册登记的养老机构，不分国有非国有，省级财政对失能、半失能老人占用的床位按每人每月300元标准给予运营（护理）补贴，对入住的自理老人占用床位，按每人每月100元标准给予补贴。同时，实施“爱心护理工程”示范基地和星级养老机构奖补政策，对于评定为示范基地或一定星级的养老机构，省级财政给予不同层次的奖补资金。安徽省通过政府购买服务方式，按实际入住人数给予日常运营补贴（按服务人数、服务内容），每人每月不低于200元；依托社会办养老机构为特困供养人员、城乡低收入老人购买养老服务的，给予购买服务补贴。湖南省按床位给予运营补贴和公益性岗位补贴。（四）实施养老机构和养老服务综合责任保险制度。上海市从2010年起实施“养老机构综合责任险”，由市、区（县）财政及养老机构三方共同承担保费；从2017年起，又出台了涵盖服务人员、服务对象及涉及第三方责任的养老服务综合保险制度。河北省对参加养老服务机构责任保险的按每年每床80元给予补贴，理赔额度原则上按不低于省统一招标所明确的赔偿费率执行。安徽省实行对保费按照赔付标准和省招标结果对参保机构给予参保补贴。江西省支持保险公司开发商业性长期护理保险，积极支持养老机构开展政策性护理保险试点，对按照相关规定购买政策性长期护理保险的投保人给予适当补贴。（五）实施智慧养老建设项目奖补支持政策。江西省支持社会资本投资建设养老服务信息平台，并与社区居家养老服务设施建设协同发展。河北省对符合条件新建的养老服务信息平台，给予10-50万元一次性补助。江苏省省本级开发建设了全省养老服务信息系统，实现一级开发、四级使用，在全省范围建设“虚拟养老院”，加快养老服务信息化、快捷化、专业化。（六）实施“分类保障”的需方补贴政策。北京市建立“分类保障”的需方补贴制度，依据综合困难程度划分政府保障优先顺序，分别对托底保障群体、困难保障群体、重点保障群体，以及一般保障群体给予不同标准的补贴。湖南省规定，社区卫生服务中心为辖区内65周岁及以上常住老年人免费建立健康档案，每年按照国家基本公共卫生服务规范提供一次免费健康体检和健康指导，同时向80岁-99岁低收入老人发放高龄生活补贴，向百岁以上老人发放长寿保健补助费。河北省对低保家庭中经济困难的80周岁以上高龄老人、60周岁以上失能、半失能老人，省财政按照月人均100元标准给予老年人服务补贴，主要通过政府购买服务方式以代金券形式发给服务对象。江西、上海、江苏、安徽对老年人采取发放养老服务券或不同形式的尊老金，提高老年人养老消费支付能力。（七）实施养老服务专业人才补贴政策。江西、河北、安徽、湖南、上海、江苏等省（市）对参加养老服务技能或创业培训合格人员，按规定给予就业或培训补贴。对养老机构新招用应届高校毕业生，按规定给予职业培训补贴；高校毕业生创办养老机构，按规定给予就业创业政策支持；对吸纳高校毕业生就业的养老机构，按规定给予创业担保贷款支持，并按规定给予财政贴息；鼓励符合条件的养老机构申请设立养老护理培训基地，同等条件下优先承接政府实施的养老从业人员培训项目。河北省对与养老机构签订5年以上劳动合同的本、专科毕业生，按规定给予2000-3000元就业补助和职业资格补助。江苏省对养老护理员实施免费培训工程，对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书人员，各级财政分别给予3000元、2000元、1000元、500元一次性补助。（八）支持优先发展医养结合养老服务设施。上海市研究出台了医养结合“以奖代补”扶持政策，对非营利性养老机构设立医疗机构，录用专业医护人员实施“以奖代补”政策；对全市无内设医疗机构的养老机构、社区卫生服务中心或者其他医疗机构实现签约服务全覆盖，符合条件的经批准纳入医保联网和相关费用纳入医保支付范围。江西省支持社区居家养老、医疗卫生服务设施协同发展，同步规划、同步设计、同步运营，为社区老人提供包括定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、理疗康复等家庭签约服务。（九）落实养老机构相关税费优惠政策。江西省对养老机构按规定实行企业所得税、增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税收优惠政策。湖南省对非营利性养老机构的项目建设全额免征行政事业性收费。上海市积极落实各项行政性收费减免政策，明确各类养老机构用水、用电、燃气、电话、取暖均按照居民生活类价格标准收费。（十）创新社区养老服务设施建设运营投融资机制。江西省支持设立养老产业投资基金，通过无形资产抵押贷款、养老产业专项债券、股票上市、发行债券等方式，重点支持、投资建设可市场化运作的养老服务项目。湖南省将区域内社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方建设或运营。江苏省实施境内外资本同等待遇，吸引20多个国家和地区的知名养老服务品牌进入江苏。河北省放开外资准入，美国泰盛GRS集团兴办的健瑞仕国际康复中心成功落地。

三、加快河南省养老服务体系建设发展的财政政策建议

将有限的财政资金合理分配用以支持社区养老服务体系建设发展，满足老年人多样化、高品质的养老服务需求，是构建财政政策体系的出发点和落脚点。根据全省调研情况，借鉴外省市经验，结合本省实际，从总体要求、主要政策和保障措施方面建议如下：（一）总体要求。坚持“一个方向、四个原则”的总体要求，加快河南养老服务体系建设发展。“一个方向”，就是明确指导思想和发展目标方向。具体而言，坚持以新时代中国特色社会主义思想为指引，认真贯彻落实党的提出的健全老年人关爱服务体系要求和关于加强老龄工作的重要指示，认真落实党中央、国务院及省委、省政府决策部署，着力完善财政支持养老服务政策制度，到2022年基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。“四个原则”为：一是财政引导，多元投入资金。充分发挥财政资金支持导向作用，引导各类社会资本投入养老事业，形成多元投入机制，支持提升养老服务能力和水平，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，不断健全养老服务体系。二是统筹使用，发挥资金合力。按照“渠道不乱、用途不变、合力支持、各记其功、考核方便”要求，统筹可用于养老服务各类财政资金，形成资金合力，着力解决制约社区养老服务发展的瓶颈。三是明确重点，做到精准支持。切实履行财政资金在保障基本公共服务方面的职能作用，聚焦基本养老服务中的关键领域、重要内容和薄弱环节，重点投入，精准发力，增加资金投入的精准性。四是创新方法，丰富政策手段。根据基本公共养老服务体系建设发展内容和特点，在财政资金投入上探索多种有效方式，积极开展绩效评价，注重绩效评价结果运用，不断丰富政策内容，为养老服务体系建设及发展提供政策支撑。（二）主要政策。不断丰富完善财政政策，多措并举支持养老服务发展。一是充分发挥财政基本公共服务基础性保障作用。补齐社区养老服务设施建设不足的基础性“短板”，为充分开展社区养老服务奠定基础。针对老旧小区凸显的养老设施缺失问题，探索采用政府和市场多元化投入的方式，结合老旧小区改造等多种手段进行解决。二是积极鼓励、引导民间资本进入养老服务市场。逐步将社区养老服务的运营通过政府购买服务等方式交给市场，建立并健全统一的公共服务采购机制，规范政府购买养老服务程序，加大对服务提供方的老年人满意度考核指标权重，提升养老服务质量。通过贷款贴息等方式支持民办养老机构筹集资金，并通过多种方式拓宽融资渠道，化解融资难、融资贵、融资险等问题。完善财政对民办养老机构日常运营补贴，低价收取水、电、暖气费等。改进政府服务方式，引导养老机构利用现有养老设施开展经营活动，切实减轻成本负担。着力解决企业微利经营等现实困难。三是加大养老服务行业人才的培养投入。首先，要增加高等院校、职业学校等师资力量、奖助学金方面的财政投入，建立一批具有高素质的专业人才储备队伍。其次，增加对社会老年服务培养经费支出，鼓励、引导社会人员参加老年照料培训，提高家庭、社区照料老年人的能力。再次，探索老年护理人员岗位津贴与培训补助，优化护理人员年龄结构，改善护理人员工资待遇，落实养老服务人才优待政策。四是创新优化社区养老服务供给方式。一方面，将河南省优势科技资源与社区养老服务相结合，支持智慧养老服务建设。实现物联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术在社区养老服务中的应用，通过“互联网＋养老”推动全省社区养老服务领域信息化进程。另一方面，结合社区居家养老和机构养老二者“既可以提供机构入住养老服务又可以提供入户养老服务”的优势，支持社区建设嵌入式养老机构，并鼓励市场化运营，为老年人提供专业化、个性化、便利化就近机构养老服务。五是实施需方补贴政策。充分发挥财政保基本的职责作用，确保有需要、有困难的老年人直接获取必要的养老服务。结合财政实际承受能力，对老年人身体和经济条件设置严格的资格筛选措施，确保资金补需政策的科学性和精准性。慎重选择需方补贴的具体方式，鼓励通过政府购买服务发放服务券等方式进行补贴，以刺激老年人消费行为。不提倡直接发放现金，防止老年人或子女留存，违背补需初衷。加大对服务提供方服务态度和质量的考核，促使不断改进措施，提升老年人的服务体验。（三）保障措施。社区居家养老服务体系建设涉及面广，牵涉部门多，必须建立科学规划、合力共管、有序推进的保障机制。一是建立推进机制。建立健全政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与的工作机制，将养老服务工作落地做实。二是加强规划管理。结合各地实际编制养老服务体系项目建设中长期规划，并根据建设规划制定年度实施计划。三是加强监督管理。各级财政、民政、人社等部门要加强监督，建立事前、事中、事后相结合，日常监督和重点抽查相结合的监管体系，确保资金使用规范、安全、高效。四是严格绩效管理。构建全过程绩效管理机制，编制部门项目绩效预算。明确省级民政、人社等部门，省级财政部门，以及市县民政、人社等资金管理部门的绩效评价和管理职责，并加强绩效评价结果应用。五是建立激励约束机制。对社区养老服务工作进度快、实施效果好的，通过多种方式予以奖励，激发各地、各部门推进社区养老服务体系建设工作的积极性。

作者:张中亮 单位:河南省财政厅