财政预算规范化管理建设探析

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摘要：预算管理是基层财政管理的中心工作之一，在基层的财政管理活动中占据非常重要的地位。随着我国政府体制改革与社会环境的不断发展，传统采用的不规范化的基层财政预算管理体制逐渐暴露出一些缺点，限制着基层财政管理能力的提高。结合笔者实际工作中总结出的几点经验，进行基层财政预算工作规范化管理探讨。

关键词：基层财政；预算；预算管理

一、概述

近年来，我国经济发展迅速，社会变革加快，对于政府的管理能力也提出了一系列新的挑战，然而目前很多基层财政部门尚不能制定科学合理的公用经费支出标准，不能根据各个部门单位的职能和业务特点，安排适合的公用支出标准。一些标准和做法还是以前的老标准、老做法，不能完全适应新的形势的发展，预算编制、预算执行、执行过程中的监督等方面暴露出一系列问题。

二、目前基层财政预算管理存在的问题

目前我国基层财政部门在预算管理方面，主要存在以下几点问题：(一)未按规定编制相关预算、部分项目不细化、标准不科学。我国很早就审议通过了《中华人民共和国预算法》，对各级单位的预算编制及执行工作进行了规定[1]，也是各级单位进行预算编制的指南。根据《预算法》的规定，“各级政府预算由本级政府预算和汇总下一级总预算组成”，然而目前许多下辖区县并没有单独编制本地区本级的预算，区县本级预算中包含了下一级预算支出，在预算执行过程中，拨给镇、街道办的支出，不能及时归结到各预算支出科目，而是采取预拨经费的办法，年终根据镇、街道办报表决算数分解到各收支科目。另一方面，相当部分基层财政未能严格按新的预算收支科目的类、款、项编制预算，年初专项预算及年中追加预算只列项目不到具体执行单位，部分支出项目名称过于笼统、不明细。以笔者在工作中的实际经验为例，例如在某县编制的预算报告中，预算支出事项及支出金额分别列有：“道路维修1000万元”，“其他支出3000万元”等，诸如此类事项模糊的支出不胜枚举，并未在预算报告中详细说明具体金额的去处。这样做一方面会导致财务漏洞，给那些“有心之人”钻了空子；另一方面不详细的预算也会造成执行过程中具体支出灵活性过大，容易在执行过程中出现“预算超支”等情况。(二)预算编制不够细化，预算调整频繁。预算编制的目的就是为了严格支出事项，从而节省成本开支，然而许多基层单位却没有做到预算的严格执行，预算调整频繁，预算刚性不够。在预算的执行过程中随意增设预算，增设的预算不需要经过人大的审批，部分基层单位采取上报单位领导，得到领导审批后即进行预算增设的制度。增设的部分预算无法交由人大等监督部门及时审批，待支出已成事实后又无法追回，这就失去了预算编制的权威性与约束性，造成资金支出的随意性。除去预算执行的约束力不够强的问题，基层部门支出项目只增不减的固化格局没有根本改变，部分项目执行结果与预算相差较大。部分基层部门一些资金使用绩效不高，存在资金闲置、项目推进缓慢、违规收取部分行政事业性收费问题。部门预算执行中存在通过项目支出列支公用经费和人员经费、年末结转资金规模较大等现象，转移支付管理不够规范，部分专项转移支付项目预算执行率偏低；一些地方存在变相举债和违法违规担保行为，地方政府隐性债务风险不容忽视。这些问题要高度重视，认真研究，采取有效措施切实加以解决。(三)专项管理监督不到位，预算执行过程不透明。基层预算单位财务会计管理工作是财政预算收入支出管理的基础，如果基层单位财务监督薄弱，预算监督不能落到实处，预算方案就无法得到有效的执行。目前部分基层单位预算运行过程中没有建立起一个奖惩机制，对于预算超支的问题并没有相应的惩罚标准，这就导致预算的执行过程没有激励，各基层单位在预算执行中也就不会严格履行预算方案；即使有些地方出台了一些绩效评价体系，但总体上仍然不完善，多数项目还没有具有可操作性的评价办法和指标体系。同时，许多基层预算部门收到利益影响，担心部门资金支配权受到削弱，往往不会主动地推进财政支出绩效评价体系构建，也一定程度上影响了预算执行过程中的监督。另一方面，基层单位内部的审计也很薄弱，许多基层单位虽然设立了内部审计的部门，但实际上并没有发挥多大作用，监督仍然依靠上级财政部门、政府审计机关发现的，一旦出现问题无法做到内部及时发现、纠正。

三、规范当前基层财政预算管理的对策

完善基层财政预算管理的规范化，不仅需要对于基层财政部门预算编制过程进行规范与科学化体系建设，同时也要加强预算执行过程的监督和管控。(一)科学财政预算编制标准。建立科学、严格执行，监管力度强，预算编制、执行与绩效考核各环节有机联系的预算管理机制。在预算的编制过程中，一要对预算支出的具体事项进行明确，对具体支出用途及支出金额进行细化；二要规范预算制定的标准，统一预算编制模板；最后，加强部门的预算限制，以严格的预算执行为主要内容，严格按照预算编制进行支出，无预算的项目不支出的原则，强化预算编制的权威性。优化预算编制并提高年初预算资金的比率，加强预算执行过程中的监督，提高预算执行效率，建立预算执行的日常监督机制，完善预算管理制度。各基层财政预算依法由本级人民代表大会审查和批准，上级单位依照国务院下达的债务限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会依法批准。(二)严格预算执行过程的约束性，建立预算支出绩效评估体系。对于基层财政部门预算执行不严格的问题，可以通过以下几个方面解决：一方面，改善上级财政拨款流程[2]，首先对于基层单位编制的预算报告进行详细审查，确保基层单位上报的每项均详细、科学，且符合实际事实；其次在对基层单位进行拨款时，按照按进度、时间表进行拨款的标准，确保基层单位预算按照规定进行。另一方面，对于预算执行过程的约束，可以通过预算支出绩效考评的方式进行。在基层财政的实际支出中，由于预算报告不可能完全做到被100%的执行，各种额外的支出不可避免，因此在预留一定的灵活变动空间的基础上，探索建立绩效考评标准数据库，同时加强绩效考评结果的应用，推进考评结果与财政预算安排挂钩，逐步实现绩效预算的目标。通过全面推进预算支出绩效考评机制，建立基层政府项目预算安排与项目执行效果评价邮寄联系的绩效考评机制，切实提高预算资金使用的有效性。完善绩效考评标准体系，提高考评指标的科学性、合理性和针对性。(三)加强财政预算监督管理，促进监督和管理的融合。预算管理由预算编制、预算执行中的管理与预算执行中的监督三个方面组成，三个方面缺一不可。因此，要建立一个完善的基层财政预算管理规范体系，需加强预算监督管理，促进监督和管理的融合。建议财政加快与相关部门的对接步伐，建立健全财政预算绩效评价体系，加大资金使用的事前评审、事中监督、事后检查力度，及时掌握部门预算执行动态，定期进行总结分析，并监督各部门加强预算执行管理。一方面需建立一个覆盖所有基层政府性资金流向的监督机制，尤其强化预算执行过程中的监督，确保资金支出流向清楚公开；另一方面建立一个完善的问责机制，对于基层财政预算支出中出现的超支、瞒报预算、虚报预算等违法违规问题予以严惩，同时对基层相关责任人员进行追责，落实各部门预算执行的主要责任，落实财政预算管理监督机构实施监督预算的责任。同时也需建立一个完善的信息披露机制[3]，对于基层单位财政资金的流向进行公开、透明的完全披露，提高财政资金流向的公开与透明性，同时也方便人大、民众等进行监督。

参考文献：

[1]张敏.我国基层财政预算存在问题及对策[J].西部财会,2013(10):15-17.

[2]师军生.基层财政部门预算绩效管理工作的思考[J].管理观察,2014(29):87-89.

[3]袁刚.我国基层地方政府财政预算绩效管理存在的问题与对策研究[D].西安：陕西师范大学,2014.

作者:杨雪 单位:山东省滨州高新技术产业开发区财政局