财政支出绩效评价探讨

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近年来，随着《新预算法》的颁布实施，财政部对预算绩效管理工作提出了更高要求，各级财政部门对绩效评价工作逐年开始重视并加大评价力度。从农业部对财政支出绩效评价情况来看，进一步规范了绩效目标，实施动态监管，推动绩效评价工作按时开展，逐年扩大了评价项目范围。从自评及第三方评价情况看，总的评价结果比较好，取得了绩效评价工作新突破。但同时在评价时也发现了一些问题，如：绩效目标设置不合理；评价指标体系不健全；绩效评价结果应用不够等。按照财政支出绩效评价管理暂行办法的要求，目前需要对绩效评价工作存在的问题进行梳理，分析原因，并提出可操作性的对策建议，以规范财政支出绩效评价行为，提高财政资金使用效益。

一、现阶段绩效评价的发展状况

（一）财政部开展绩效评价工作推进情况。财政部一直高度重视财政资金使用效益问题。2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”要求后，财政部就开始制定规章制度，对中央部门预算支出进行绩效评价试点，先后出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》《预算绩效评价共性指标体系框架》《中央部门预算绩效目标管理办法》《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》等文件。从部门预算支出绩效评价，包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价开始，到预算绩效管理，是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。财政部对项目支出、部门整体支出绩效评价共性指标体系框架做了具体的规定，即到2016年，要求绩效自评全覆盖，全面推进绩效评价工作。目前，绩效评价工作积极推进、步步深入，绩效理念已初步树立，财政决策的科学性增加，也促进逐步提高了财政资金的使用效益。（二）农业部开展绩效评价的情况。1.从制度层面对绩效评价进行规范。为进一步规范农业部部门预算项目绩效评价工作，根据财政部及国家有关财务规章制度，农业部先后出台《农业财政项目绩效评价规范》《农业部财政项目绩效评价工作规程（试行）》《农业部部门预算项目绩效评价规范》《农业部办公厅关于开展2016年中央部门项目支出绩效自评工作的通知》《农业部财务司关于开展2016年部门预算重点项目绩效评价工作的通知》等制度，明确了财政项目绩效评价的工作规范、技术规范、行为规范及评价成果应用，强化了绩效评价的独立性和客观性；调整工作机制，实现了绩效自评全覆盖；规范对重点财政专项的绩效评价等，从制度层面对绩效评价进行了规范。2.绩效评价开展情况。从2011年起，农业部启动对农业部、财政部共同管理的专项转移支付项目进行绩效评价试点，先后开展了对各地“菜篮子”产品生产扶持项目进行验收考核；扩大专项转移支付项目绩效评价范围，增加农机购置补贴和基层农技推广体系改革建设补助这两大强农惠农富农政策项目的试点；进一步将农业技术试验示范、动物疫情监测与防控、农作物病虫鼠害监测防控等项目纳入试点，这些项目均为目标复合、内容复杂、涉及行业面广、实施单位众多、管理模式复杂的整合打捆项目。2015年，农业部选择草原监理中心开展单位整体支出绩效评价试点，探索指标设置、评价方法、实施机制，为下一步扩大单位整体支出绩效评价试点范围和开展部门整体支出绩效评价积累了经验。2016年开始，在实现绩效自评全覆盖的基础上，农业部按照不低于本部门项目支出总金额50%的比例，选取农业技术试验示范、动物疫情监测与防治、农产品质量安全监管等部门重点一级项目进行绩效评价，并将绩效评价结果上报财政部。从这几年绩效评价的试点来看，农业部为落实财政部关于推进预算绩效管理的指导意见，积极研究探索预算绩效管理工作，开展预算支出绩效评价试点，取得了一定成效。但从总体上看，预算绩效管理工作仍处于起步阶段，制度建设相对滞后，指标体系不健全，试点范围较小，特别是单位整体支出绩效评价工作刚刚开始，与财政部对加强预算绩效管理的要求还有一定差距。

二、财政支出绩效评价存在的问题

这几年农业部开展预算支出绩效评价试点工作取得了一定成效，但仍存在一些问题，主要表现在以下方面：（一）财务管理不规范：①会计基础工作和会计核算不规范。如：会计核算科目使用错误；有的仅用资金往来结算票据列支，支出依据不足。②扩大项目支出范围，实际支出与预算批复不符，在项目中列支与项目内容无关的费用。③未进行专账核算。如：有的省将农业部下达资金与省财政资金混淆使用，未对项目严格进行专账核算。④账表不一致。如：项目中无预算却列支了相关费用，但决算中未作反映，账表不一致。（二）项目管理不规范：①项目内容变更未履行变更程序。②项目任务内容或项目预算经费无详细测算依据说明。③个别单位委托业务程序不规范。如：委托业务费支出未见委托合同协议。④未按要求完成全部项目任务等。（三）绩效自评报告深度不够：①自评报告中预算支出与绩效目标完成之间的联系不紧密，存在扩大或缩小的情况。②注重完成数量的描述，效益成果方面总结提炼不够。③没有客观区分自身完成的绩效和全行业、全系统完成的绩效，以致部分绩效目标与相应资金投入不匹配。（四）绩效指标设置不合理：①个别绩效目标未能清晰反映预期产出和效果，如设置的“开展专题调研和课题研究”绩效目标，就不能清晰地反映预期产出和效果。②个别指标设定值偏低。③绩效目标内容不完整，如参照公务员管理单位，职责是为公众服务，应设置满意度指标，对服务对象进行满意度测评。④个别绩效目标与相应的预算支出在内容、范围、方向等相关性指标上不一致。（五）绩效评价指标不完善：①绩效评价指标与绩效目标的联系不紧密，不能很好地反映目标的实现程度。②不能系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。③共性指标较多、个性指标偏少；财务类指标多、效果指标少。④缺少操作性较强的评价标准，对部分指标值的高低优劣无法判断。（六）绩效评价结果应用不够：①绩效评价结果与预算安排挂钩不紧密，缺乏刚性的制度化规定。②绩效评价结果公开还没有形成有效的机制，评价结果在一定范围内公开、向社会公开仍面临诸多障碍。③绩效问责的机制、程序、范围等尚不健全，预算绩效管理尚未制度化地纳入到单位绩效管理体系之中。(七)绩效管理理念未深化：①目前“重预算争取、轻资金监管”的传统思维模式已经显著转变。但一些单位负责人和财会人员对于“资金监管”的认识，还主要集中在保障资金安全和加快执行进度方面，对于提高资金使用效益的认识还不足，未真正树立绩效预算的理念。②个别预算绩效评价的组织者、实施者、专业机构，对于绩效评价的认识存在偏差，将绩效评价简单等同于项目资金检查。

三、进一步做好财政支出绩效评价的建议

加强绩效管理理念，提高资金使用效益，进一步探索开展财政支出绩效评价的模式和方式方法，以提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。(一)加强财政专项资金管理。项目实施单位从项目预算申报开始，应根据财政专项资金管理的要求，实是求事、科学合理地编报预算，确定各项绩效目标和指标。在项目实施过程中，在预算的基础上，及时、合理、规范地按经济分类支出各项费用。按资金类别的性质单独辅助核算，做到专款专用，不得与其他资金混存混用，严禁挤占、挪用。(二)完善制度办法。进一步加强部门预算绩效管理的研究，完善绩效评价工作程序和工作机制，探索科学和基建类项目的绩效评价方法。同时，在制定、修订各类项目资金管理办法及预算编报和执行管理的相关制度时，将绩效管理的理念、内容和要求融入其中。(三)开展绩效目标体系建设专题研究。针对目前各单位在绩效目标设置中存在的问题，研究适合农业部预算管理体制的部门预算绩效目标管理基本范式，探索构建项目支出绩效目标及细化指标体系的基本框架，探索构建单位整体支出绩效目标及细化指标体系的基本框架，分类构建个性化绩效目标和指标体系框架。(四)优化评价指标体系。参照财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》，结合农业财政项目的共性特点，研究设计农业项目绩效评价共性指标，并提炼出最能反映政策导向和行业差别的关键个性指标，尽可能对每一项指标细化核分标准，统一衡量尺度，最大限度地减少绩效自评和现场评价中的自由裁量权，减少人为和主观因素影响，保证评价过程和结果客观公正。(五)逐步推进全过程绩效评价。在开展年度绩效目标管理的同时，加强中期绩效目标管理，形成多层次、多时间段，贯穿整个项目实施过程的绩效评价机制，并随时纠偏，确保目标的最终实现。(六)强化评价结果应用。建立评价结果与预算结合机制，将评价结果作为科学编制部门预算，完善财政资金分配的重要依据，充分发挥绩效评价工作对部门预算项目资金的调控作用，逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高、影响力大的支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。同时，建立预算支出绩效评价结果反馈制度，将绩效评价结果及时反馈给实施单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任，提高财政资金使用效益。

作者:马俊玲 齐雁虹 单位:1.中国水产科学研究院渔业工程研究所 2.中国水产科学研究院营口增殖实验站