公共体育场馆财政政策历程及特点

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1概述

把握中国公共体育场馆的财政政策，必须要了解财政政策的大环境以及财政政策演变历程。60多年来，中国的财政运行模式由原来的计划经济时期的生产建设财政，逐步演变为社会主义市场经济体制下的公共财政。根据中国各个历史阶段的国家形式与特点，依次采取了“促进国民经济调整的财政政策”“紧缩的财政政策”“适度从紧的财政政策”“积极的财政政策”“稳健的财政政策”以及“积极财政政策”等多种不同的财政政策[1]。

2发展历程及特点

2.11949-1977年，计划经济时期“平衡预算”：预算、税收方式提出

新中国成立后，中国参照前苏联的模式构建以高的集中统一管理为基本特征的计划经济体制。宏观上直接通过财政投资支出调节经济波动，微观上财政直接调控到企业，通过“平衡预算”实现国民经济综合平衡。这个时期的财政政策为巩固国家政权、维持社会安定、稳定金融物价做出了贡献。1955年中华全国总工会在《关于开展职工体育运动暂行办法纲要》中，对运动场地、设施的修建、保管和利用做了规定。首先，规定职工单位必须由相应的体育场地和设施，缺乏或不足的单位应予以增添。其次，场地设施要求专人管理，并提出制度化管理要求。同时，提出了提高场地利用率的要求，但并无具体实施建议与要求。1956年财政部和原国家体委下发《关于颁发各级体育运动委员会所属体育场所有关财务管理的几项原则规定的联合通知》。通知中对体育场所的收费标准、预算管理以及税收支持做出了详细的规定。对于体育场所的预算管理提出了“全额管理、差额补助”的要求，这样的预算管理方式，有效调动了事业单位增收节支的积极性，结合场馆收费的提倡与普及，同时通知还规定了体育场所“事业收入免缴工商税、文化娱乐税”，体育场馆财政管理模式便不再单一。虽然在计划经济时期中国体育场馆的财政管理方式灵活性有限，但依旧能从一些政策条目当中看出中国对体育资源利用的重视。这一时期的财政政策指明了公共体育场馆财政管理发展方向并提出了沿用至今的预算方式（差额预算）及税收方式（免收某些税种）。但因对资源的利用经验有限，还无法实现具体的、与时代相适应的政策细节。计划经济时期，中国的预算管理方式还是依照全额预算管理的方式，实行高度统一的计划管理体制，还无法实现到差额管理的过度。

2.21978-1982年，促进国民经济调整的财政政策：提出规划、利用要求

改革开放之后，针对国内的经济过热，财政政策也是注重平衡和调整。这一时期对于公共体育场馆的规划建设、开放程度及使用率都提出了要求。2.2.1规划建设提出了城市地区的兴建场馆、体育基建投资要求。并提出了“两场一房一池”列入城市的建设规划当中。鼓励基层单位或发动群众修建简易场地、制作简易器材，生产、使用经济耐用型器材。2.2.2开放使用注重提高场地设施的使用率，并严格禁止非法占用。提出了开放管理要求，提出了场馆设施应面向基层、服务群众、提高使用率的要求。这一时期是中国财政政策的全新时期，也是一个探索的时期。这一时期公共体育场馆的财政政策也趋于理性投资、勤俭办体育，鼓励提高利用率、开放率，最大程度地引导利用有限资源发挥更大功能。但这时期的投资规划、利用要求都止步于大方向的引导，具体的落实政策缺乏，操作缺乏具体的指导意见。

2.31983-1987年，宽松的财政政策：政策指导要求具体化

1983年施行宽松的财政政策，对内搞活经济，放松银根，固定资产投资规模继续增大。同时，20世纪80年代初，中国体育事业开创了新局面：1979年在国际奥委会的合法席位获得恢复，在第九届亚运会中国的金奖数第一，此外群众体育活跃，体育参与程度较高。这都在为中国公共体育场馆事业的发展提供了良好的契机。原国家体委“趁热打铁”，财政政策方面有以下几方面的突破：

2.3.1投资兴建

对体育基建设施的投资兴建提出了具体目标及要求。对不同地区、不同规格要求提出了具体的数量、质量要求。

2.3.2使用率

要求更加的具体、细化。针对不同地区、不同规格场馆的使用率都提出了相应的要求以及量化的换算公式。并对非法占用场馆设施的奖惩做了细化要求。

2.3.3开放要求

开放程度要求也不再泛泛之谈，而是细化到收费标准、特殊服务群体等。在场馆开放方面提出了经费的支持方式，同时提出了少年、儿童的体育场馆优惠服务等。

2.3.4财务管理

提出了较为详尽、具体的预算管理、收入管理、支出管理、财产物资管理等。预算管理方面提出了“全额管理、定收定支、差额补助（或上缴）、包干使用、结余留用”[3]的原则，是对公共体育场馆所在单位增收节支的鼓励。收入管理方面，以“防止不问体育事业效果和社会影响，片面追求收入”为原则，做适当收费管理，并要建立健全收入管理制度。支出管理方面，主要注重节约与资源最大化。

2.3.5经营管理

对场馆也提出了管理要求，提出了讲究经济效益的要求以及采用多种经营模式的管理方式，最终要逐步转变为企业、半企业性质单位[4]。这一时期的公共体育场馆开始寻求突破，广开门路，开始了从全额管理到差额管理的有效过度。这一时期的投资规划建设、使用程度都有得到细化，更易于落实与提高。财务管理的细化对财政政策的成型提出了良好的思路。同时中国对公共体育场馆的非营利性与经营性思辨开始驱动着“多种经营管理模式”的创新。

2.41988-1992年，紧缩的财政政策：讲经营效益，重科学管理

在20世纪80年代末90年代初，为抑制经济过热，中国采取了又一轮紧缩财政政策。这个时期的财政政策有3个特点：（1）仍以计划指令为主要手段；（2）初步探索运用多种政策工具调控经济运行；（3）开始注重财政政策与货币政策的协调配合。在财政政策与货币政策“双紧”的情况下，场馆设施运营管理方面，讲求提高经营能力，鼓励多种经营，讲求效益。同时，在1991对“小型体育场（馆）及运动员训练房”[5]的固定资产投资方向调节税税率为0。以此表示中国对体育事业发展的支持。同时废止了1987年颁布的《中华人民共和国建筑税暂行条例》（该条例并未对体育场馆、设施给予减免税优惠）。

2.51993-1997年，适度从紧的财政政策：财政体制改革影响

1992年，在邓小平南巡讲话和党的十四大精神鼓舞下，全国排除干扰，解放思想，又掀起了新一轮的经济建设高潮。到1993年上半年，经济运行的各项指标继续攀升，投资增长过猛，基础产业和基础设施的“瓶颈”制约进一步加剧，市场物价水平迅速上升，经济形势十分严峻。为了保持国民经济的平稳发展，党中央果断做出深化改革、加强和改善宏观调控的重大决策。1993年提出了加强调控的16条措施，其中财政政策发挥了重要作用。具体做法包括：改革财政体制，调整中央与地方的财政分配关系；实行税利分流，规范政府与企业的分配关系；进行大规模的税制改革。在1990年北京亚运会之后，全民健身热情日益高涨，且又在积极申办奥运会。在适度从紧的国家财政政策指引下，公共体育场馆在这一时期的工作重点放在社会效益的提高上，视野回归公共体育场馆服务全民健身本质功能上。

2.5.1法制化

在这一期间颁布了体育领域的基本政策——《体育法》。他的颁布填补了中国体育领域的立法空白，标志着体育工作开始进入依法行政、依法治体的新阶段。在这部法律当中，对于公共体育场馆的规划建设、公民使用权利以及被占用破坏的责任都有了严格而详尽的规定。规划建设上，公共体育场馆设施的用地有定额指标，并应纳入相应的城乡建设规划当中。开放使用方面，鼓励向社会开放的同时，对儿童、老年人、残疾人、学生等应提供相应的优惠。这一政策也散见与针对不同人群我国提出的保护性法律，如《残疾人保护法》《老年人权益保障法》《教育法》等。对占用、破坏的体育设施的，将追究民事责任。

2.5.2运营管理

这一时期政策条文中反复提及的“以体为主，多种经营”方针，指导着公共体育场馆要正确处理好社会效益和经济效益。在保证竞赛训练及群众体育活动的前提下，适当开展多种经营，甚至可以实现事业型向经营性的转变。中国公共体育场馆的从全额预算管理逐渐过渡到差额预算管理。这一时期，部分场馆逐步向自收自支的方向迈进。同时在经营体育场馆的同时需要缴纳相应的营业税。1993年的《营业税暂行条例》为“文化体育业”规定的优惠税率为3%。

2.5.3开发利用

场馆开展多种经营的前提，是能够有限资源的科学管理、最大化开发利用。为提高使用率，鼓励制定出适合不同层次、不同人群消费水平的项目，开发各色具有体育内容的经营项目，提高利用率。

2.5.4经费投入

中央的财政体制改革，鼓励经营方式改革的同时，对经费筹措也是一项创新挑战。主要有以下4种手段：（1）体育行政部门安排经费，并随着体育需求的上升逐年增加；（2）鼓励个人、社会团体捐赠，通过各种例如税收优惠等政策机遇鼓励；（3）设立体育基金；（4）原则上免费对群众开放，但可以开展有偿服务，并配套其它经营性的服务活动，或者收取合理的会员费作经费补充。

2.5.5财务管理

绝大部分的体育场馆还属事业单位性质。所以按照规定，其预算管理以“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用”的原则。这一阶段的差额预算管理比前一阶段的“差额补助（或上缴）”更能发挥单位自身的主观能动性，是对其探索经营模式的鼓励。收入管理方面，坚持把社会效益放首位，同时兼顾经济效益。支出管理方面，实行较为简单的内部成本核算，并提出加强支出绩效管理、提高资金使用有效性要求。

2.61998-2007年，积极的财政政策过渡到稳健的财政政策：功能化场馆要求

这一时期中国的财政政策从“积极”走向“稳健”。对于公共体育场馆设施的财政政策也逐渐走向了成熟稳健。

2.6.1兴建与维修

1994年开始的建国以来最大规模的财政体制改革，是对中央与地方财政自收自支、自求平衡的要求。改革以来，在体育领域的财政“分权、分税、分管”机制逐渐实施开展。对于申办全运会的地方体育场馆建设所需资金，中央不再予以补助，全部由地方政府负担[6]。但对于场地的维修经费，中央财政给予定额补助[7]。此外，更多的政策条目中注重对场馆的维修补助，而极少鼓励兴建。对于公共体育设施例如健身路径的修建与维护主要以体育彩票公益金作为启动资金开展兴建[8]。注重维护、修缮场馆，在资金方面有地方政府独立承担，这不仅是符合市场经济国家宏观调控规律，也符合场馆设施可持续发展的要求。

2.6.2社区体育、农村体育与“雪炭工程”

全民健身的主要阵地是社区。1997年开始的全民健身路径工程有了较好的反响。此外，社会体育指导员、体育指导站（中心）的规模也在不断增加。对社区体育中国又陆续发文，鼓励对社区体育设施的规划与建设。新世纪以来中国对农村体育充分重视，认识到广泛开展农村体育活动，对于增强广大农民体质、丰富业余文化生活、建设文明和谐的新农村有着重要的促进作用[9]。积极稳步推进农民体育健身工程，并对农村公共体育场地设施建设的项目、建设要求、实施对象、投资原则和方式都有了详尽的政策规定。“雪炭工程”是国家体育总局贯彻《全民健身计划纲要》，为满足“老、少、边、穷”地区日益增长的体育健身需求，利用彩票公益金在全国范围内援建综合性公共体育设施的活动。从2002年开始的援建工程，在援助对象、原则及资金配额、使用规定及监督措施都有详尽的规定，真正意义上做到“讲求效用、服务群众”。

2.6.3功能性

2003年出台了《公共文化体育设施管理条例》，他是新时期以来对公共体育场馆设施工作十分重要的指导文件。除了鼓励场馆的修护利用而非兴建，对于场馆设施的进一步开发利用也是合理利用有限资源、可持续发展的要求。同时，人们日益增长的物质文化需求使得全民健身场馆设施的单一功能性不得不寻求创新与突破。（1）注重整合体育资源。政策鼓励学校、社会、企事业单位的体育设施实现社会共享。特别是学校体育场馆，鼓励在课余时间向社会开放。（2）鼓励建设经济、实用的中小型公益性体育场馆、设施。实践证明，服务全民健身，中小型体育场馆、设施的合理布局，功能性的合理开发，能经济、便捷、更大程度发挥效用。（3）注重提供更多更好的健身项目，提高服务质量。对社会指导员、体育指导站（中心）提出了更高的要求。同时要求公共体育场馆的开放时间要配合公众作息安排，并规定了开放的最低时限。考虑不同时间增设健身项目[10]。

2.72008至今，积极的财政政策：多渠道投资兴建，盘活体育资源

2008年面对国际金融危机的冲击，中国宏观经济调控转向新的积极财政政策阶段。这轮积极财政政策的着力点在“保增长”，推动总需求和总供给规模扩张；“促调整”，优化当前结构，提升经济效率。主要的措施有：加大公共服务支出，着力加强重点建设；推进税费改革，完善结构性减税政策；优化财政支出结构，保障和改善民生；大力支持科技创新和经济增长方式的转变等。2008年以来在积极的财政政策指引下，对于公共体育场馆的政策指引主要关注以下4点：

2.7.1多渠道投资兴建

北京奥运会之后对于场馆经营管理、赛后利用等问题成为了焦点，尤其是大型场馆具有占地广、投资大、风险高、运营难的特点，单一的投融资模式为国家财政带来较大的经济负担[11]。多元化的投融资兴建模式在北京奥运场馆投资建设当中运用得当，起到很好效果。同时，金融危机之后为扩大内需，国家鼓励投资，开放市场，基建投资成为拉动内需最强有力的引擎。所以，这一时期政策指向鼓励多渠道投资兴建体育设施。通过贷款贴息、项目补贴、专项补助资金等方式，扩宽场馆设施建设和运营资金的来源渠道，加大扶持力度。政策大多趋向投资修建中小型场馆，并提出严格控制大型综合性运动会新建体育场馆的规模和数量。同时，针对大型体育场馆在建设、运营当中的困难与问题，各级体育、发展改革、公安、财政、国土资源、住房和城乡建设、税务、工商、价格等部门要各负其责，密切配合，协商解决，充分利用体育资源、努力提供公共体育产品和服务，有效破解大型体育场馆运营管理难题[12]。

2.7.2经营管理

与投资兴建的多元化相应的，为满足人们日益增长的公共服务需求，体育场馆设施的经营管理方式也不断完善与创新。这一时期的政策注重扩大、盘活现有的体育场馆设施资源。在不影响公共体育场馆公益性和主题功能的前提下，鼓励社会力量参与体育场馆的经费管理活动，多业并举，综合开发[13]。鼓励探索“购买服务”“以奖代补”“公建民营”“委托管理”等方式，引导社会力量参与提供公共体育服务。按“官办分离”的原则，通过招投标选定各类专业化的社会组织或企业负责管理运营[14]。体育场馆的建设、经营投入巨大，又由于其功能特殊性，其经营管理的专业性要求极高，这一时期的政策也针对性地提出了这一要求，鼓励培养与引进专业技能从业人员，建设专业运营管理团队。

2.7.3税费政策

公共体育场馆的运营支出，很大一部分是能源支出，同时需缴纳各种高昂税费。据调查各地并未出台专门针对公共体育场馆的税收扶持政策[15]。为调动社会力量参与提供体育公共服务的积极性，政策鼓励完善公共体育场馆相应的税费优惠政策。完善财政、税收、金融、土地等优惠政策；结合营业税改增值税改革，完善税收政策；对用水、用电、用热等方面给予适当政策优惠。

2.7.4开放服务

政策对场馆设施对公众开放及服务都提出了更高的要求。尤其是在这一时期的大型体育场馆面临经营管理困难的情况下，“免费、低收费开放”的政策被再次提出，并对开放范围、条件时间、标准等要求都做出了更为详尽的规定[16]。除了开放政策，创新服务也是大型场馆一大出路。对场馆信息化的建设更大满足了开放性的探索[17]，包括运用先进的信息技术手段，通过实现场馆专业化、智能化，最大化地满足消费者健身、消费、娱乐、休闲等的各方面需求。

3总结

体育事业开展几十载，伴随国内外经济形势与中国的财政政策取向的不断变化，公共体育场馆的财政政策也经历从无到有、从保守到创新、从单一到多元化的发展过程。中国的公共体育场馆能够借助总体财政政策的发展趋势，审时度势，有效借助政策优势，拓展公共体育场馆投资兴建方式，创新经营方式，提高开放率与使用率，更好地服务于全民健身事业。

作者:方雪默 单位:上海财经大学浙江学院