政务信息化和智慧城市建设研究

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指出，要“统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设”。近几年来，湖北省襄阳市财政局按照市政务信息化和智慧城市建设工作领导小组决策部署，多方筹集资金，加强绩效管理，全力支持、大力推进政务信息化和智慧城市建设，取得了明显成效。

重要举措

在“十三五”期间，为支持推进政务信息化和智慧城市建设，襄阳市财政局采取了一系列举措，主要表现在：（一）积极筹措资金，为项目建设提供经费保障。兵马未动，粮草先行。推进财政信息化和智慧城市建设，必须多方面筹集资金，提供必要的经费保障。从2015年到2020年，襄阳市本级通过预算安排6.34亿元，分年度情况为：2015年3000万元、2016年5100万元、2017年5100万元、2018年10100万元、2019年10100万元、2020年30000万元。市财政按项目实施进度实际结算资金4.11亿元，分年度情况为：2015年854万元、2016年9868万元、2017年6013万元、2018年7257万元、2019年10100万元、2020年7048万元（1-8月份）。（二）加强绩效管理，提高财政资金使用效益。一是坚持开展事前绩效评估。为了促进全市现有信息化设施设备有效利用和资源共享，避免重复建设和铺张浪费，市财政局依据中央全面实施预算绩效管理的相关要求，2019年以来，组织对新建信息化项目开展了事前绩效评估。一方面，组织专家独立实施。主要是组织信息化方面的行业专家，对纳入全市政务信息化和智慧城市建设计划的项目实施事前绩效评估。完成绩效评估项目14个，项目单位申报预算3.32亿元，审核建议数2.03亿元，审减资金1.29亿元，审减率为38.8%。其中有4个项目因“建设必要性不够”等原因，评估结论为“不予通过”。另一方面，采用联合评审方式实施。为提高信息化项目评审工作效率，按照市政府有关要求，市财政局及时与市行政审批局沟通协商，探索政务信息化和智慧城市建设项目的技术方案、绩效评估和投资评审“三审合一”。今年以来共联合评审项目40个，项目单位申报预算7.5亿元（包含年中新增的抗疫特别国绩和政府债券资金安排的信息化项目），审核建议数5.4亿元，审减资金2.1亿元，审减率为28%。同时，缩短了项目审批时间，提高了行政审批效率。二是强化项目绩效目标管理。从严贯彻落实“全过程”预算绩效管理要求，切实做到“花钱必问效”，重点从三个方面入手：一则，2017年，市财政局会同原市政务信息中心共同研究，对信息化项目绩效目标申报方式和质量要求进行了明确。再则，将绩效目标审核贯穿项目评审的全过程，在评审项目建设方案时，同步审核项目绩效目标。当建设方案出现变动调整时，绩效目标应同步据实调整，确保与建设内容和预期效果保持一致。三则，项目单位申请预算资金时，要求同步提交项目绩效目标，作为对项目进行跟踪监控和绩效评价的重要依据。三是注重项目绩效评价及结果应用。为科学评判全市财政投入信息化项目资金管理和使用效益情况、检验项目实施效果，市财政局于2019年、2020年连续两年委托第三方机构对全市政务信息化和智慧城市建设项目实施绩效评价。为了保证评价工作质量，市财政局与第三方机构共同研究制定了绩效评价工作方案，由第三方机构从项目决策、过程管理、项目产出和项目效益四个纬度独立实施评价并提交绩效评价报告。市财政局对评价结果及时反馈相关单位整改，用于预算编制，并上报市委市政府作为决策参考和市人大督办等形式及时进行了应用。

主要成效

（一）推进了信息化基础设施建设。“十三五”期间，襄阳市网络基础设施服务能力大幅提升，初步形成了集约管理和共享利用模式。移动网络基本实现4G全覆盖，5G网络开始在中心城区和重点区域谋划部署，推进“5G+工业互联网”“5G+智慧政务”等融合应用工程建设。互联网出口带宽提高到2.4T，全市实现光纤宽带“村村通”，初步完成“百兆到户、千兆到楼、T级出口”的目标。全市建成统一的六级电子政务专用网络，接入单位达到6000余个，率先在全省完成政府门户网站集约化建设，实现全市政府网站资源优化融合。全市NB-IoT（窄带物联网）覆盖率达全省第一。市云数据中心机柜总量超过5000个，服务器达15万台，存储容量超过500PB，是中部地区最大的数据中心集聚区。基本建成全市统一的大数据共享交换平台，汇聚政务数据资源7亿余条，初步形成了四大基础信息资源库，以应用为向导，积极开展数据共享交换。襄阳在全省较早部署工业互联网二级节点标识解析体系，并实现标识解析功能。（二）提升了城市治理能力。“十三五”期间，襄阳不断完善协同决策体系，建设完成了市、县（市、区）、乡镇（街道）三级协同办公系统，实现了全市镇级以上机关事业单位公文交换和审批网上流转的全覆盖。同时，根据部门需求，开发上线了信息报送、大督查和智能会议等系统，极大提升了各级党政机关和事业单位的办公效率。通过智慧政务云平台，提供养老金年审、出入境填表拍照、新生儿入户、死亡注销、回国恢复户口、高校毕业回原籍落户等服务事项，为推进“马上办、网上办、就近办、一次办”提供了便捷通道。智慧城市重点建设项目持续提升城市治理能力，主要表现在：全市空间地理“一张图”建设成果已广泛应用于城市规划、数字城管等领域，为各部门提供直观、详细的应用支撑。公安视频监控体系和公共图像资源共享平台实现市区范围内的全覆盖；建成“多规合一”信息平台，有效提升用地规划编制工作的科学性；社会综合治理信息平台升级完成，较好满足了各部门间的业务数据交换及网格化服务需求；智慧城管平台有效支撑城市发现、管理、处理问题；城市管理指挥中心投入使用，承担城市管理综合指挥调度工作。（三）促进了数字经济发展。随着信息化与产业融合发展的不断深化，进一步推动了产业向智能化发展。截至2019年，全市共有123家企业成为省级试点示范，占全省的10.4%，其中获省两化融合试点示范企业112家。襄阳市坚持把智能化改造作为主攻方向，深入推进千企千亿技改提质工程，全市规上企业数字化率达50%。电子信息产业发展势头强劲，2019年增速高达28.5%。新能源汽车产业蓬勃发展，已形成集研发、生产、测试、体验、应用、配套于一体的智能网联汽车生态圈，联合东风公司、华为公司建设“智行隆中”智慧交通示范区，“国家智能网联汽车质量监督检验中心（湖北）”落户襄阳，目前已开始发放牌照并运营。电子商务工作不断深化，在农业、工业、服务业等领域的应用不断延伸，传统行业持续突破创新，社区新零售快速发展。（四）健全了公共服务体系。一方面，全市政务服务“一张网”初步建成并取得成效。“一张网”注册用户达176万人，办件量达19.7万件，完成与省政务服务网、省“好差评”系统以及市级部门业务系统的对接工作，基本形成“一网覆盖、一次办好”的网上政务服务体系。立足于企业群众办事的实际需求，深化“放管服”改革，“一网、一门、一次”水平大幅提升，率先在全省实现不动产登记全流程网办、新开办企业一日办结，开发襄阳市民服务App，为市民提供统一的移动端便民服务门户。12345热线成为政府高效服务品牌，热线办结率和市民满意度不断提高。另一方面，完成市级全民健康信息“一平台”架构搭建，推进就医实名制及区域就诊“一卡通”普及应用，完成远程医疗服务体系建设。全市6家二级医院开通上线了智慧医疗系统，初步构建了线上线下相结合的智慧医疗服务体系。通过综合柜员制，实现城镇职工社会保险业务“一网通办、一次办好”。加快电子社保卡发放，引导参保服务对象通过移动服务平台，以电子社保卡作为电子身份凭证申办社保业务。信息技术与教育教学融合加深，搭建“隆中名师工作平台”等教育资源共享平台，促进区域教育均衡发展。大力推动数字化校园建设，已建成10所省级数字化校园、45所市级数字化校园。推动信息技术与文化、旅游的深度融合，形成具有襄阳地方特色的文化、旅游竞争力。（五）优化了综合发展环境。利用信息化手段创新环境监管模式，完成环保专网全覆盖，通过环境监察执法一体化系统实现对水质、空气、企业排污情况的实时监控，打造优良的生态环境。市级统一对政务云平台采取安全监控、应急处置、风险测评等安全强化工作，各业务系统由建设方进行安全保障和运维，网络安全环境实现总体可控，安全保障能力持续提升。

存在的主要问题

（一）重复建设现象不同程度存在。目前已建设项目包括平台建设、应用系统开发、硬件购置、光纤租赁、安全保障、运维服务等，而在平台建设和应用系统开发项目中，存在项目交叉、前后重复的情况。比如，2016年，在市信息中心建设信用信息公共服务平台后，又购买了省信用办信息汇集系统基础软件，事实上，在信用信息公共服务平台建设的技术方案中已经设计了包括省级信用信息汇集的功能。究其原因，一方面，客观上由于信息化建设专业性强，政府部门专业人才缺乏，部门履职要求很难准确地表述为信息化建设需求；另一方面，软件公司系统开发人员在确定系统开发的框架时，又难以把握部门履职特点，依照自己的理解制定技术方案，开发出来的系统与实际需求存在一定的差距。当然，也有极少数项目“报大建小”，在技术方案中设计的系统功能比较全面，最终交付使用时有些功能没有实现，但由于工作需要只能进行二次开发。（二）项目技术评审和事前绩效评估存在瑕疵。目前，襄阳市比较大的电子政务工程项目（单个项目预算至少在2000万元以上，大部分都在5000万以上）是先审后立。从审查的效果上看，预算支出的压减幅度很大，有的项目批准的预算只有报建预算的20%。但额度在1000万元以下的项目，大多是先立后审。大致程序是每年10月，市信息化办先征集部门意见，再按照政务信息化建设项目编制指南编制实施方案，然后由市信息化办组织市信息化专家共同商议提出意见；在项目上会审定之前与市财政局沟通，共同确定年度申报项目的总盘子，交由市领导小组审定立项。征集方案时间和确定方案时间只有2个多月，如果按照先审后立的流程，项目数量多，且时间紧，专业技术人员难以满足评审需要，会影响技术评审、预算评审和其他相关评审工作。事实上，湖北省15部门《关于进一步深化投资审批改革的实施意见》（鄂发改投资【2018】389号）中明确“政府投资的信息化建设项目可直接批复实施方案”。先立后审虽然节省了立项的时间、简化了立项程序、保护了部门建设信息化项目的积极性，但不利于财政审减项目预算、技术专家把关技术方案，客观上会影响到项目建设的经济性、效率性、效益性。在项目评审环节，实行“多评合一”能够简化审批程序，加快建设进度，但在专业技术评审和财政绩效评审合并评审中，技术专家占多数，财政绩效专家占少数，实际上形成了侧重于技术方案评审的局面，事前绩效评估的作用难以充分显现。（三）建成项目应用效果有待提高。多年前制定的《襄阳市信息化发展“十三五”规划》和智慧城市建设的各领域10个专项规划，与当前大数据、人工智能、物联网等新技术、新潮流的发展趋势不相适应。如何利用信息化手段提升政务服务水平，没有一个成体系的规划方案；如何利用信息化和大数据资源助推产业发展，没有一个明确的思路和路径；部分单位对项目建设完成后的推广应用做得不够，系统使用率不高，项目建设效益发挥不充分；信息化在城市治理和惠民便民中有特色、出亮点、群众认同感较高的应用不多，且呈现碎片化的状态，成系统、广覆盖的应用较少。比如，城市服务已与支付宝合作开通各项便民服务，但更多的是信息和查询功能，多局限于单向服务，缺乏与市民的互动。数据共享的常态化、流程化体系尚未形成。全市统一的数据标准规范未建立，数据格式标准不统一，给数据的共享应用造成障碍。再比如，以大数据共享交换平台为基础的共享应用通道虽已建立，但因部分单位信息化水平不高、认识不到位，尤其是部分单位的业务系统（特别是垂管业务系统）独立运行，未与本部门数据共享前置系统对接，造成数据交换不能适时进行，业务协同无法开展。（四）项目建设过度依赖财政投入。大数据作为政府资源的市场价值没有得到发挥，智慧城市建设没有形成一定的盈利模式，市场主体投资参与程度不高。截至目前，市级财政性投资项目总投资额约14.17亿元，市财政实际结算项目资金6.01亿元，尚需依据项目实施进度和合同约定分年度支付项目建设资金约8.16亿元。从财政承受能力的角度考虑，在今后几年内财政可支持的新增信息化建设项目投资规模会受到限制。换言之，项目建设过度依赖财政投入，是不可持续的。

对策与建议

城市治理和管理不仅是国家治理体系的重要组成部分，同时也是全球互联网治理体系的重要载体和构建网络空间命运共同体的重要基础。随着网络强国战略、国家大数据战略和“数字中国”建设的不断发展，城市被赋予了新的内涵和新的要求，为新型智慧城市建设带来了前所未有的发展机遇。为了更好推进政务信息化和智慧城市建设，针对存在的问题，特提出以下对策、建议：（一）注重集成方案，着力优化规划设计。一方面，打造具有代表性的集成方案，如在智慧城市场景下架构于城市核心支撑平台和行业系统上的市民服务综合性应用，通过整合各部门、各领域现有公共服务入口，集成公共服务内容，建立基础性公共服务平台，汇聚用户使用频率高、需求量大的服务事项，多渠道、广覆盖的移动服务。另一方面，适时对已建项目分行业分部门进行一次系统清理，在此基础上，组织相关专家集中研究部门（单位）的履职需求、已建信息化项目满足程度、待建项目对接方案等，通过研究论证，优化和完善整体规划，增强信息化建设方案的系统性、整体性、协同性与前瞻性，努力实现资源共享，坚决防止重复建设。同时，进一步完善顶层规划设计，结合当前大数据、物联网和人工智能发展趋势，制定完善《襄阳市信息化和智慧城市建设“十四五”规划》和《数字襄阳建设实施方案》，进一步明晰全市信息化融合和助推改革发展的思路和路径，坚持“以用为要”，避免超前建设。（二）注重事前绩效评估，有序推进项目建设。对于信息化建设项目，凡申请使用财政资金的，无论项目大小，无论是否审批，项目申报单位均应开展事前绩效评估，重点论证立项的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，甚至不妨开展“不可行性论证”，并将评估结果作为申请预算的必备条件。财政部门要会同相关部门完善“三评合一”工作机制，将审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。严格按照“绩效优先”的原则，有序安排建设项目，有效控制建设成本，促进信息化建设可持续发展。（三）注重应用管理，提升项目效益。政府花费大量的财力搭建了一系列信息化平台，开发了一系列应用系统，需要相关部门运用互联网+的思维调整优化工作思路与工作流程，将信息化建设的成果体现在让“数据多跑路、群众少跑腿”的实际效果上来。建议将部门单位信息化项目绩效提升到深化改革的高度，并纳入全市党政部门工作年度考核中，促进部门单位重视信息化平台（系统）的实际应用，让信息化建设投入发挥应有的效益。对已建成但没有达到预定目标的项目，要从系统设计、履职需求、工作衔接、人员培训、系统运行与维护等多个角度深挖原因，有针对性地补短板、强弱项，不断提升信息化建设绩效。（四）注重资金整合，持续推进智慧城市建设。深入挖掘在政务信息化和智慧城市建设方面资源共享和利益分享方面的潜力，积极主动做好与相关市场主体的对接和协商，更大力度引入有资金和技术实力的市场主体参与我市智慧城市建设，进一步拓宽建设资金筹措渠道，加大资金整合力度，促进政务信息化和智慧城市建设可持续发展。（五）注重特殊人才培养，赋能智慧城市建设。以“技术创新、模式创新、开放创新、大众创新、协同创新”为特征的可持续创新是智慧城市的核心理念，推进政务信息化和智慧城市建设需要大量创新型、交叉型、复合型人才的参与。新型智慧城市建设不仅需要核心技术研发型人才，还需要既懂关键技术知识，又能面向产业和政府进行数据分析、战略规划研究型体系建设和布局规划的工程性人才，以及具有信息技术素养的商业化市场人才。这就需要大力培养这种特殊人才，为新型智慧城市建设提供必要的人才支撑。

单位：襄阳市财政局调研组