品质城市建设与农民工群体城市探讨

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摘要：品质城市建设中农民工城市融入问题不可回避。城市既存在先进文明的吸引力，也存在不小的排斥力，相当多的农民工群体候鸟式游离在城市和农村之间，始终无法完成向市民的彻底过渡。这其中影响因素很多，从政府的视角来看主要包括社会转型的利益纠结与选择偏差、自利型政府缺乏为农民工服务的动力和意愿、政府有形之手配置资源的低效或无效以及制度安排缺陷等原因，为此在农民工群体城市融入有序实现中政府职能必须准确定位：即发展区域经济，构筑包容性的城市产业体系，发展均等化公共服务，重构地理空间，实施素质提升工程、完善“输出机制”以及建构政府主导的多元推动体系等。

关键词：品质城市；农民工城市融入；有序实现；政府职能

一、品质城市建设绕不开农民工群体城市融入问题

1.品质城市既需要“人脑”也需要“人手”。品质构成的要素包括“品位”和“质量”两方面。“质量”是满足人们基本生产生活需求，“品位”则是满足人们对精神文化需求。品质城市是生态的、活力的、宜居的、个性的、规范的。城市产业升级一方面需要高端优质人才，这些人不仅对经济产出的贡献突出，而且能在思想、道德规范、人文文化与素质（精神面貌）、创新、城市品牌等多方面直接或间接影响所在城市和区域的综合竞争力。另一方面城市中的苦活、累活、脏活、危险活也急需保洁、安保、快递等各类劳动力支撑。国家“十三.五规划”提出，到2020年完成1亿左右农民工为主体的常住人口在城镇定居落户。农民工作为城市产业工人的重要组成部分，俨然已经成为城市繁荣和可持续发展的重要生力军和潜在的未来市民。2.“推拉理论”下农民工群体脱农进城需求刚性。“推拉理论”是研究人口迁移问题最具代表性的理论。该理论认为：之所以会发生人口迁移是迁入地拉力和迁出地推力两股力量共同作用的结果。从迁出地来看，农业竞争力与发达国家相比存在技术上的差距，与其他发展中国家中相比优势又不明显，虽然近年来新农村建设使农村面貌发生巨变，对农民产生了一定的粘力，但毕竟农村生活质量还不高，农民“脱农”信念依旧虔诚。与此同时，迁入地城市产业比较发达、比较收益高、工作环境好、发展机会多、设施更优越，人口聚集的“虹吸效应”明显。农民工基本定位：职业在城市，户籍在农村；自己在城市，家属在农村；生活在城市，根基在农村，成了我国特殊城乡关系的产物和双重体验者。3.农民工群体城市融入的无序影响城市品质。多年来，农民工通过自主的、理性的方式并按照一定的程序或秩序，长期居住和生活在市管辖区内，从事着非农业生产，接受着城市给予的文化、科技等方面的知识，努力改变着自己的生活方式、行为模式、思想理念，梦想着成为城市的一分子，期望能争取到基本的经济、政治与广泛的社会权利，但受多种因素制约，始终感觉在受教育机会、社会保障、医疗卫生服务及政府公权力救济等方面有股排斥力，始终无法融入城市，更谈不上与城市融合。尤其在比拟其他同等主体拥有地位等级和生活质量时，这种被剥夺感与低归属感交织滋生出焦虑感也越会蔓延开来；2于是有些农民工选择非对抗性、无条件接受；有些“折衷”处理，候鸟式游离在城市和农村之间，始终处于“半城镇化”状态；有些认为既然城市的成就、荣誉、光荣与梦想与自己无关，既然自己漂泊到城市只是一个挣钱讨生活的“过客”，既然一辈子扎根城市如此困难，他们就会用脚投票，选择离开城市。农民工群体劳动供给的不确定性以及这种无序的融入一定程度上影响了品质城市的建设。

二、农民工无序融入原因分析——基于政府责任的视角

农民工群体城市融入障碍有很多原因，比如农民工人力资本存量低造成的“粘地板效应”，社会资本僵化，交往内卷化倾向。同时受经济上的贫困和时间上的不宽松影响，缺少参加职业培训等发展性消费的欲望和能力，不能被城市完全同化，始终处于城市“伪融入”状态；比如企业因为和政府之间的某种默契，违法成本很低，在农民工权益保障方面不作为；比如城市接纳条件不足，“城市病”和“挤出效应”造成的市民对农民工群体的贡献性接纳和参与性排斥；比如近年来务农比较利益上升带来的外出阻力等等。这里重点分析农民工城市无序融入的政府原因。1.社会转型的利益纠结与选择偏差。长期以来，我国一直实行城乡二元结构体系和工农剪刀差，即便近年来国家实施新农村建设和乡村振兴战略，但受制度变迁中路径依赖的影响，更优的发展路径很难突破旧制度顺从的惯性，依然显现出牺牲农业和农村为代价保证城市和工业的发展的痕迹。城市劳动密集型产业“抽夺”相对落后的农村大量农民工积聚在低端次级劳动力市场，就业于价值链低端产业，劳动强度大、危险系数高、技术含量低、工资不仅低而且不能及时足额发放，存在就业歧视或失业风险，就业短工化、“爬塔吊”讨薪等成为普遍现象，难以满足农民工定居城市的生存需要。随着经济发展，国际分工体系中劳动力比较优势正逐步消失，经济社会面临重大转型，许多城市纷纷上演“抢人”风波，出发点不错，但是定位有偏差，大都只将目光放在年轻大学生身上，放在“高大上”特殊人才身上，完全忽视了城市产业结构多层次性与劳动力市场多结构性的特征，农民工成了政府规划和公共政策的人群盲点，“民工荒”引起了政府慌。2.自利型政府的地方保护主义。多年来，受绩效考核制度的引导，政府为了在自己的任期内积累成绩和好评，必然根据主观偏好和政绩考核指标来选择控制财政支出的方向和规模。因为农民工满意程度不是政府业绩考核的指标，所以面对城市资源供给稀缺与新增人口大量需求的现状，一个理性、自利型政府必然把优先发展经济当作惯性思维信条，缺少社会管理的意识；把大部分产品和资源放在形象工程上，农民工诉求只是盆景式应付；把大部分精力放在满足本地市民的需求上，缺乏真正为农民工服务的动力和意愿。3.政府有形之手配置资源的缺位与错位。在基础教育、公共卫生等“市场失灵”领域，该政府管理的，恰恰被推给市场，导致各种乱象屡禁不止;而在部分公共产品供给领域，又抛开市场在资源配置中的决定性作用，一味按照行政等级，采用计划手段调配资源，造成了资源产品配置的低效或无效。土地为例，国土部门严格限制500万以上人口城市的建设用地供给，导致大城市的房价不断上调，人为地抬高了农民工落户的门槛。2农民工只能选择生活成本相对廉价的“城中村”租住。这些“孤岛”位于城郊接合部，地理位置零散，不仅与农民工的原有居住环境和文化几乎割裂，而且与城镇居民住宅之间存在明显交往边界，由于居住空间固化隔离，“碎片化”“原子式”堆积的生产和生活方式造成了农民工闭塞信息、排斥外族。近年来尽管政府也力推棚户区和城中村改造行动，但只是打碎原有地理位置，把农民集中居住区挪得更远，产生了城市内部新的二元结构。4.制度安排存在缺陷。目前，针对农民工的若干制度安排推行的是城乡分割的、封闭的、不可携带的属地化管理运行机制，输出地和输入地两地政府各扫门前雪，协调管理意识非常薄弱。在这样的背景下流入地政府在财力许可的情况下如果再次对流入的农民工提供公共服务，则不仅会造成“洼地效应”风险，农民大量集聚在这个“钱多、人傻”的城市，而且也会造成公共产品的双重补偿；如果流入地政府不提供公共服务，被贴上“外来人员”标签的农民工甚至在失业时还不能城享受城镇居民的最低生活保障，既脱离了农村扶贫体系，又不能加入城市社会救助体系，“两头落空”，极易产生“富裕社会的转移性贫困问题”。

三、农民工群体城市融入有序实现中政府职能的定位

品质城市不单单是建几个漂亮的公园和广场、修几座摩天高楼，而是一个系统的惠民工程。核心目标是提升包括农民工在内的城市居民的幸福感。为此，各级政府必须提高思想认识，致力于帮助农民工尽快在城市建立起经济基础、获得政治权利、适应城市化的社会活动，积极落实服务型、有限型政府职能，力争不断提高“农民工满意度”。1.发展区域经济，扩大城市容量与吸引力。农民工的“中国梦”就是“城市梦”。而城市的活力在于经济发展水平。品质城市更是应当具有良好的产业基础，构筑起包容性的城市产业体系。“推拉理论”的基础是“迁移法则”，而迁移最主要动因又是经济因素，即城乡劳动报酬的差异。从这个意义上说，政府必须首先做大做强城市“产业容器”，布局好高中低端各类产业，在重视高层次人才的同时尤其不能忽略农民工就业群体，这样可以在经济层面上解决好农民工进城生存性适应问题。2.提供均等化公共服务供给，确保覆盖无盲区。“帮助穷人的最好办法不是将计划目标定位于更加关心穷人，而是确保对资源、公共服务与机会由一个总体的框架安排，这些资源、公共服务与机会应该可以满足每一个人的需要，可以为每一个人所利用”。3包括农民工群体在内的每一个国家公共服务的受众群体，不论财富、性别、年龄、种族和宗教信仰，都能共享就业机会、教育机会、就医机会、住房保障机会、社会保障机会等，有了真正的获得感，才会进得来留得下。为此，政府至少应提供养老医疗、失业、最低生活保障等三个层次的保险保障，提供便捷的、促进市民提高自身身体、技能、素质的机构和设施，提供能够自发促使市民不断提升各方面能力、素养的环境，将享受公共服务的权利与居住地脱钩，全面对接农村社保与城镇社保两个体系，在城乡不完全统一、农民工流而不迁或经常返乡的背景下，可以尝试设计在城乡之间无缝转接的公共服务体系，比如在全国范围内设立“国民基础社会保障包”3，使农民工不论在哪里，都可以携带，都可以享受到和“市民”一样的公共服务。3.重构地理空间，避免城市内部新的二元结构的产生。居住权是农民工获得其他市民权利的前提和基础，也是品质城市达标的重要内容。因此，政府要妥善安排好进城农民工的居住空间，不提倡修建特殊的、有区隔的农民工集中安置区或安置点，而是积极主动地将进城农民与城市低收入者一样，纳入城镇“廉租房”和“经济适用房”规划中。大力改造现有的棚户区，充分考虑人口增长对交通和各种社会服务需求的增长，增加医院、学校、休闲、运动等配套设施，充分考虑城市居民与农民工的沟通、交流，4充分考虑市民的切身需求和具体感受，因为他们才是世世代代要在此生息繁衍的城市主人。4.实施农民工素质提升工程，积淀可持续发展融城能力。任何一个社会、任何一个国家都不应该让接受教育成为一种奢望。“授人鱼，不如授人渔”。针对庞大的农民工群体，必须开展大规模的免费培训，可以建立约束机制，从国家层面将农民工职业技能认证体系融入国家职业资格鉴定体系当中，成为农民工在城市就业真正的门槛，给农民传递一定的教育压力；可以实施激励机制，鼓励农民工着眼于成为高素质的现代城市产业工人和满足自己对城市美好生活向往内在意愿成为新市民的目标，自我加压，主动钻研业务技能知识，主动学习城市公民基本道德规范，主动提升个人资本存量；通过政府减税或其他优惠扶持政策，鼓励企业实施农民工群体职业技能培训，提高农民工在劳动力市场上的竞争力，以适应产业结构升级的需要；遴选一批优质职业院校，依托载体平台，建立一批有特色的农民工职业培训基地，形成分层次、一体化的职业教育供给体系。另外，由于大多数农民进城，还有让子女接受更好教育的预期，因此政府还要努力关注并解决好二代农民工教育起点、教育过程的公平问题。5.打造服务型政府，做好农民工城市融入的顶层设计。农民工输出地政府要进一步完善各项“推出机制”：比如农村集体土地确权发证工作，进一步完善土地流转制度，健全流转市场和交易平台，加大对土地流转的服务监管，对长期在城市从事第二、三产业有稳定收入且有住房的农民工，可以保证他们在收益能得到补偿、权益能得到保护的前提下，劝说他们自愿退出耕地和宅基地，将农村土地的价值转变为在城市立足的物质资本；督促农民工输入地企业规范契约关系，构建工资拖欠的事前预防机制、事中联合督查机制以及事后严肃查处机制，切实解决好农民工在城市的经济生存问题；改革政府考核办法，将管理服务对象的农民工作为政府年度考核的重要参与人和监督人，将政府服务农民工城市融入的成效纳入各级政府相关部门的工作绩效评价体系，从源头加强对农民工的关爱。6.致力于优化群际关系，营造多主体和谐包容的氛围。群际接触理论认为，各个群体之间产生偏见是因为一个群体对另一群体缺乏完整甚至是存在错误的认识造成的，强调群体之间增加相互了解，减少群际偏见。5农民工群体，你排斥或接纳，欢迎或不欢迎，它都在城市里。各主体只有双向理解认同，互相接纳，才能和谐共生。城市市民要尊重并接纳农民工，农民工进城所从事的行业与城市居民重合度并不高，彼此错位互补就业，形成更广泛的包容性多元社会和文化；社区要树立开放姿态，建立农民工社区工作服务站等组织机构，主动创新基层治理机制，改进群众工作方法，通过纽带网络和桥梁网络，将彼此熟悉和不熟悉的人们联系起来，消除隔阂，满足农民工工具性需求；主流媒体要注意舆论方向，多宣传报道农民工在城市建设、社会财富创造和保证人民正常生活秩序中发挥的正面作用，引导市民关注他们吃苦耐劳的精神和积极向上的生活追求，切实感受到农民工的不容易和重要性；农民工群体要努力再造社会资本。进入城市后，失地农民失去了建立在原有人际关系上的依赖感和安全感。在完成了生存适应后，农民工需要处理好与同事及上司的关系，增加业缘社会资本存量；处理好与邻居的关系，构建起新的社会网络；进一步编织好同乡会这个熟人社会的重要关系网，拓展工会、农民工自治组织等组织型社会资本，利用“朋友圈”拓展异质性交往，推泄过量敌对情绪，重构心理资本，不断进行心理调适，提高自身利益表达效能。

参考文献

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作者：杨萍 王海峰