海绵城市建设问题及建议

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一、基本情况

(一)中央鼓励金融机构加大对海绵城市信贷支持力度。1.中央政府层面。为应对水资源短缺和城市内涝等危机，国家主席在2013年中央城镇化工作会议上要求，大力推进建设雨水自然积存、渗透和净化的“海绵城市”。2015年4月和2016年4月，国务院公布分别公布两批16个海绵城市建设试点名单，包含重庆、武汉、厦门、萍乡、常德及深圳、上海、天津、北京等城市。2015年10月，国务院办公厅下发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求各有关方面将海绵城市建设作为重点支持的民生工程，充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对海绵城市建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，对海绵城市建设提供中长期的资金支持，积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。2.开发性、政策性银行层面。2015年12月住房和城乡建设部分别和国家开发银行、中国农业发展银行(以下简称“农发行”)共同下发了《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》、《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》，要求加大对海绵城市建设项目的信贷支持力度和最大限度发挥政策性金融的支持作用，切实增加信贷资金对海绵城市建设的支撑保障力度。(二)试点城市金融机构支持海绵城市项目建设情况。1.常德市海绵城市项目资金需求情况从项目计划和进度看，2015年－2017年三年试点期间，常德市拟建海绵城市建设项目148个、计划投资523.2亿元。截至2016年7月末，常德市已完成海绵城市建设项目55个、投资金额85.34亿元，后期需投资437.86亿元。从资金供需看，中央财政三年补助预计12亿元，省财政补贴尚未到位，地方财政共需筹资511.2亿元，计划所需资金远超中央财政补贴，资金缺口巨大。以2016年为例，根据《2016年常德市全市及市级预算报告》，2016年常德市预算安排海绵城市建设资金8.6亿元，而当年计划海绵城市建设项目76个，共需投资402.75亿元。表1常德市海绵城市建设项目资金需求情况单位:亿元城市时间海绵城市项目数量总投资金额获得财政补贴金额常德2015年5482.9842016年76402.7542017年1837.4942.常德市金融支持海绵城市项目建设情况2015年4月以来，人民银行常德市中心支行加强协调督导，积极引导辖内金融机构创新金融产品，主动与海绵城市建设项目对接，有力支持了该市海绵城市项目建设。一是在信贷、表外融资方面。据统计，2015年1月至2016年7月，常德市银行业金融机构共设立海绵城市基金1只、金额14.99亿元，2家银行发放资产证券化产品、非标准化债权、结构性融资产品11.5亿元，6家银行发放海绵城市建设项目贷款39.8亿元(见表3)。二是在授信意向方面。据统计，2015年以来，国开行湖南省分行、交通银行常德分行已与市经建投、城建投达成海绵城市建设项目基金共计89.80亿元，3家行拟投入基金50.00亿元、19.80亿元;农发行常德分行、农业银行常德分行、中国银行常德分行已与市经建投、城建投达成项目贷款授信意向共计109.5亿元，3家行拟投放贷款分别为80.00亿元、15.00亿元、14.5亿元。

二、需关注的问题

(一)海绵城市建设收益来源缺乏长效制度安排，影响金融支持的可持续性。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建﹝2014﹞838号)、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发﹝2015﹞75号)的规定，当前试点城市海绵城市建设资金主要依靠中央和地方财政投入。但目前，依据相关法律政策，地方政府尚缺乏有关海绵城市税费的专项财政收入来源、缺乏长期财政资金投入的制度性安排，影响金融机构支持的可持续性。据对辖内农发行、中行、交行、农行常德分行公司部门负责人调查反映，海绵城市建设项目贷款还款来源已成为制约其信贷支持的首要问题。目前4家银行已与市经建投、市城建投达成授信协议，但均要求以政府购买服务项下应收账款作为质押。其中，农发行常德分行80亿元项目贷款(计划采用人总行PLS资金)授信已于2016年5月得到农发行总行审批，但因该信贷投放的项目暂时未能纳入市人大财政预算安排，导致该项目贷款至今未能发放。(二)缺少长期低成本融资支持，增加了地方财政负担。以常德市为例。2015年1月至2016年8月，金融支持主要为银行中长期贷款、表外融资，年平均融资利率为6.82%，尚缺乏企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等低成本融资支持。以常德市为例，2015年1月至2016年8月，常德市海绵城市建设项目共融资66.29亿元，从2017年起每年需支付的利息就达4.52亿元。另据《常德市2014年预算执行情况与2015年全市及市级预算报告》，2015年常德市财政安排城市维护建设资金19.1亿元，其中城建融资还本付息资金就达13亿元。(三)受预算支出比例限制，PPP难以满足项目大额融资需求。根据2015年4月财政部出台的《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以常德市为例，2015年市级一般公共预算支出为91.79亿元，年度PPP项目从预算安排的支出责任最高仅为9.18亿元，难以满足海绵城市建设大额融资需求。

三、国外的主要做法

(一)美国:设立清洁水州立循环基金，以贷款方式投放。1.资金来源。清洁水州立循环基金(以下简称“基金”)的资金来源为三部分:一是联邦年度拨款和州政府拨款，州政府拨款为联邦拨款的20%。美国环境保护局2014财年预算中，19.12亿美元用于州立循环基金项目，占水环境领域投资额的52.17%;二是基金运行中的贷款偿还和利息收益;三是发行债券募集资金。贷款偿还和债券募集资金，可以用于给其他项目贷款，保障基金持续运营。2.管理模式。联邦环境保护局和州政府共同管理基金。各州政府获得拨款前，需建立基金，制定基金使用计划并提交环境保护局，并负责基金项目的具体运营。环境保护局通过制定导向性政策和控制预算比例来引导基金投向，通过审批各州基金使用计划、拨款申请等对其开展监督。3.投放项目。基金既可用于管道建设、废水处理等传统设施维护支出，也可用于湿地保护、树木种植、绿色设备购置、雨水花园、绿色屋顶等项目，还可用于雨洪处理新技术项目保费支出。4.投放方式。基金以提供低息贷款为主，采用贷款－还款－再贷款的运转模式(详见下图)。基金年均使用规模超过45亿美元，平均贷款利率为1.7%，低于5.0%的市场利率水平，对弱势社区贷款可为零利率或负利率，甚至免除偿还本金。贷款还款期限可达20年，特殊情况可延长到30年。图:清洁水州立循环基金运行示意(二)德国:采用雨水收费模式进行投资补贴。1.资金来源。1986年和1996年，德国两次修改联邦水法，并规定“每位用户有义务节水，保证水供应的总量平衡”和“水的可持续利用”以及“排水量零增长”的目标。各城市根据生态法、水法、地方行政管理费用等相关法规，制定各城市的雨水费用(也称为管道使用费)征收标准。地方行政主管部门根据当地降水情况、业主所拥有的不透水地面面积，核算并收取业主应缴纳的雨水费用。2.管理模式。德国采取雨水排放费与经济激励等措施实现排入管网径流量的零增长。德国目前通过征收高额雨水排放费限制不透水地面，并且按不透水地面的面积收取雨水排放费。雨水排放费的定价是普通自来水价格的1.5倍，采取雨水处理措施的用户可获得减免优惠。同时在新建工业、商业及居民小区时，住宅、厂房、花园等建筑如没有雨水利用装置，政府将根据建筑物造价征收一定的雨水排放费。3.投放项目。雨水费用资金主要用于雨水项目的投资补贴，以鼓励雨水利用项目的建设，促进了雨水处置和利用方式的转变。4.投放方式。对于能主动收集使用雨水的住户，政府每年给予一定金额的“雨水利用补助”。

四、相关建议

(一)建议设立海绵城市建设专项基金。建议借鉴美国清洁水州立循环基金管理运营经验，由中央和地方两级财政专项划拨，设立海绵城市建设专项基金。基金分为循环贷款基金和风险保障基金。循环贷款基金由政策性银行运营，并由央行向政策性银行提供专项再贷款，为海绵城市建设提供低息或免息贷款。根据海绵城市项目建设周期长短，适当延长项目贷款还贷周期。风险保障基金用于为商业银行发放海绵城市贷款提供风险保障，引导银行机构增加海绵城市建设信贷投入。建议探索实施雨水排放收费制度。(二)建议借鉴德国雨水收费模式，授权试点城市地方政府探索实施雨水排放费用制度，为城市海绵城市建设提供长期资金。同时，引导银行业金融机构探索开展海绵城市项目雨水排放收费权质押、排污权抵押等贷款产品，允许利用项目工程收益作为还款来源。建议设立海绵城市专项债券、票据。(三)建议允许发行海绵城市建设项目专项债券、票据，为试点海绵城市建设提供低成本长期资金。引导保险资金参与试点城市海绵城市建设。(四)积极指导保险机构大力发展与海绵城市建设发展相关的新险种，引导保险机构利用PPP等方式，积极对接试点城市海绵城市建设项目。同时，支持保险公司与金融机构建立“信贷+保险”合作，建立海绵城市项目贷款风险分摊机制.

作者:黄钰鑫 单位:中国人民银行常德市中支