城市建设投资公司发展研究

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【摘要】城市建设投资公司（简称“城投公司”）的成立，源于1991年国务院新一轮政府投融资体制改革的要求。作为各大城市的政府投资融资平台，主要通过银行贷款、政府拨款获取资金，并担负着政府基础设施项目建设的重任。由于此类项目大部分无后期收入，加上公司的政府化性质，造成城投公司的发展受到制约，难以适应市场经济体制。论文针对此现状，基于济南市几家城投公司的研究分析，通过对国内城投公司发展阶段的比较，总结城投公司的发展问题，并提出相关建议，为国内城投公司的良性发展提供借鉴。

【关键词】城投公司;发展战略;建设项目

1引言

城市建设投资公司（以下简称“城投公司”），是我国投融资体制改革的产物，自国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》后，全国开始逐步试点推广，从上海于1992年成立全国第一家城投公司起，在近20年内，国内共成立了大约4000家城投公司（投融资平台）。这些城投公司为各地的城市建设做出了不可磨灭的贡献，尤其2008年后，通过加强基础设施建设，在应对国际金融危机中发挥了积极作用。由于其从成立初始就带有浓重的政府性质，运营资金主要由政府财政拨款及政府担保的银行贷款提供，行政化严重，缺乏市场竞争力。在国家4万亿元政府投资计划出台后，城投公司大量进行银行贷款，负债规模急速增加，而且主要的建设项目为非赢利性、公益性基础设施项目，投资回收难度大，后国家又在宏观层面控制固定资产投资，城投公司今后的发展举步为艰。但在国务院规定地方政府不能直接融资进行城市基础设施的开发及建设，需将这类建设活动公司化的背景下，城投公司无疑还是基础设施项目最为合适的开发者。由于城投公司并非纯粹的市场化企业，过去的发展方式又难以为继，必须在发展战略上进行改革。济南市自2005年起先后成立了5家市级投融资平台公司，2011年9月5日，济南市投融资平台改革领导小组制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原5大平台公司整合组建为4大城投集团公司。济南市几家城投公司的成立及发展，和其他地方性城投公司别无二致，目前所进行的改革试点，是在国务院19号文件关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关若干意见和通知的背景下进行的。对国内的城投公司来说，其参考价值也较大。

2我国城市建设投资公司发展历程

各地成立城投公司的出发点，是根据国务院关于政府投融资体制改革的要求，彻底改变计划经济条件下，政府作为城市建设的决策者、投资者、经营者、管理者多位一体的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。国内城投公司大体经历了4个发展阶段。

2.1起步探索阶段

自1992年上海市成立全国第一家城投公司起，重庆、广东、天津等地先后成立城投公司。此阶段的城投公司自身无资产，资本金由政府财政拨款，不足部分依靠财政担保进行银行贷款。

2.2模式创新阶段

在1995年国家《担保法》出台后，城投公司不能再依靠财政担保进行贷款，又没有自身资产，导致债务上升，各地的城投公司发展缓慢，不得不在运营模式方面进行积极创新，以寻求突破发展瓶颈。

2.3繁荣发展阶段

城投公司的繁荣发展始于2008年的4万亿元政府投资计划，各商业银行纷纷放开对国家重点项目和基础设施建设的贷款，城投公司得到大量资金支付，迎来黄金发展期。但必须看到，其黄金发展期源于政府资金的注入，而非其寻求到了良好的运营模式。

2.4规范蜕变阶段

在城投公司的黄金发展期，问题也频现：举债融资规模膨胀，地方政府违规或变相提供担保，部分银行业金融机构对城投公司信贷管理缺失。2010年6月，国务院下发19号文件，规范城投公司管理问题，防范财政金融风险。随后，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，贷款态度谨慎，很多城投公司陷入资金危机。针对这一紧缩的金融环境，各地区城投公司积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展。

3济南市城市建设投资公司所存在的问题

在规范蜕变阶段，城投公司的资金危机凸显，城投公司大范围进入公众视野。基于此前的高负债，城投公司已不能仅局限于基础设施的建设，必须拓展新的发展方式，转变发展战略，追求盈利，弥补资金缺口。为此，济南市整合市级城投公司，壮大公司实力，其发展战略也针对性地进行了修订。目前，济南市共有4家城投公司（济南市城市建设投资集团有限公司、济南西城投资开发集团有限公司、济南旧城开发投资集团有限公司和济南滨河新区建设投资集团有限公司），济南城投成立最早（1996年），在参照上海城投制度模式的基础之上成立，济南市其他3家城投公司在参考国内其他城投公司经验的基础上相继成立。4家公司在发展过程中，经历了后3个阶段，出现的问题也具有一定的代表性。

3.1企业定位不清

市场经济体制下，国有企业应该遵从“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度进行改制。但目前济南，包括大部分地区的城投公司，政企不分的现象依然严重，例如济南各城投公司中层以上管理人员，依然有行政编制。这便导致公司领导层在做出相关决定时，更多地考虑政府意志及个人在政府行政系统的发展，注重短期效应，而不是站在公司角度，以盈利为目标制定公司长远发展战略。再次，基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理涉及到政府的不同部门，城投公司参与其中，却不能独立运行管理项目，造成了资金、人力和管理的分散，和政府部门职能交叉的现象时有发生。名义上是国有独资企业，实质上是介于企业、行政间的混合体。

3.2管理模式滞后

城投公司成立初期，带有明显的计划经济影子，所建项目大部分都是在政府直接授意管理下进行，表面看是公司参与的经济行为，实际仍是政府主导的建设行为，重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象普遍存在。济南城投成立初期所建的顺河高架路、泉城广场、泉城路、经十路、经一路、舜耕路、解放路等项目，便带有浓重的政府主导性：对具体项目制定建设规划，缺少对项目及周边建设的长期细致性规划，不注重日后经营管理，只是在项目建设期间，政府设立项目指挥部，针对建设阶段进行管理。在财政上统收统支，资金高度集中，支出大包大揽，项目不论大小，都必须按计划执行，如若实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面建设项目过分依赖财政投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。公司日常经营活动及资金管理都存在不可忽视的问题，管理模式仍带有只重效果不重效益的计划经济烙印。

3.3对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力

自济南成立首家城投公司以来，通过近20年的投资建设，形成了大量国有固定资产。在前期建设时，政府部门既是投资者，又是经营者，造成这部分国有资产缺乏明确的业主，后期所需的城建维护费用无人愿意承担。现今，此类项目大部分陆续被转移给城投公司，由其行使国有资产出资人权力，进行资产运营管理。而城投公司在项目运营管理方面经验不足，如何通过运作国有资产，弥补建成项目的维护费用，甚至实现投资回收方面还处在摸索阶段。济南市为举办第十一届全国运动会，投资30亿元兴建奥体中心项目。在前期规划阶段虽然考虑了赛后空间的功能转换问题，规划设计了中心区平台，北侧沿平台东西形成的连续商业界面，将奥体中心建设为满足竞技体育、群众健身、休闲娱乐、餐饮、商业购物等要求的综合建筑群，但由于缺少此类项目的运营经验，除少数店面出租、举办演唱会等活动外几乎无其他经营性收入，难以满足奥体中心每年近百万元的维护费用，投资更是难以收回。

3.4融资渠道单一，负债率逐年增高

国内的城投公司大多缺乏对国有固定资产的运营能力，无法依靠现有资产对外融资，资金来源主要为政府财政拨款及银行的长短期商业贷款。由于基础设施项目投资资金量大、无收益或收益周期长，回收缓慢，简单快捷的银行贷款成为了城投公司主要的融资渠道，目前城投公司普遍存在着对银行贷款的过度依赖。其实，地方政府成立城投公司的最初目的，就是为了规避国家严禁政府作为项目法人获取银行贷款这一政策。成立城投公司可以借助其公司外壳获取政府需要的银行贷款，当达到这一目的后，地方政府对城投公司并没有拓展融资渠道的紧迫要求，一定程度上造成城投公司不思进取安于现状，缺乏拓宽融资渠道的动力。另一方面，在长期积累的高额负债逼迫下，部分城投公司陷入借新还旧的恶性循环中。部分银行基于地方政府以部分政府规费作保障的诱惑，对城投公司依旧敞开贷款供应，又进一步恶化了城投公司债务负担。尤其是4万亿元政府投资计划的刺激，大量城投公司疯狂贷款，最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下。

4济南市城投公司的发展战略分析

济南市现有的4家城投公司，在2000年之后，发展迅速，经历了城投公司急速扩展的阵痛。伴随着国务院关于规范城投公司管理问题的决议，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特点的发展战略，面对以上存在的问题，进行针对性的整改，以维持自身的发展。

4.1明确企业地位

城投公司今后的发展方向应是去行政化，企业化，按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。一套人马，两种身份的情况必须改变，作为国有企业，其中高层管理人员进入政府行政系统符合国家的用人制度，但这些人员在被提拔进入行政系统前不应在政府行政机构拥有相应职位及编制。其次，基础设施项目的建设应由城投公司主导，项目的集资、投资、建设、管理、经营等都由城投公司运作，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分、职能混淆问题。

4.2创新管理模式

不同的项目要进行有针对性的规划设计，尤其是与项目周边开发相结合的整体性规划设计。合理的整体规划不仅能有效控制项目成本（建设成本及运营成本），还可以带动项目周边发展产生区域经济效益，城投公司更可以此为契机开发经营性项目，增加投资回收途径。公益性基础设施项目，可主要依靠政府投资，不足部分由城投公司筹集；对收益性项目，通过吸引多元投资或直接委托其他投资方的方式筹措资金，例如济南市通过香港国泰集团融资的4大水厂项目、某旧城区拆迁项目委托开发公司操作，便是很好的尝试。在一些项目上也可采取BOT、TOT、BT等经营模式，或者进行特许经营权转让，例如对某些项目具有商业经营价值的配套设施特许经营权转让。这样，一方面解决了配套设施投入资金来源问题，另一方面特许经营权可引入其他投资，不仅节省政府管理成本，还为民间资本提供新的投资渠道。通过不同的资金筹集方式，可以减小对政府投资的依赖程度，资金计划的变更更加灵活，由于多渠道融资，非政府投资方会更重视投资效益，直接加强了资金监管力度，促进了城投公司的市场化发展。

4.3创新资产运营机制

城投公司在政府授权下，作为部分基础建设项目的实际运营主体，可以以出资人身份参与项目的经营管理，利用改组、转让、租赁等方式，对国有资产价值形态转化，通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将固定资产转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值，提高国有资产运营效率。可有偿转让部分市政项目的经营权或将不直接与最终消费者发生交易关系的基础设施经营权乃至产权转让,实现社会化服务、市场化运行、企业化经营。

4.4多渠道融资，建立稳定的偿债机制

随着城投公司的发展，其业务领域将不再局限于基础设施项目建设，必然会涉及经营性及准经营性项目，根据项目的不同性质，采取不同的筹资方式。经营性项目具有盈利空间，资源配置可通过市场进行，融资、建设、管理及运营等由投资方自行决定，项目权益也归投资方所有。例如，济南西城投资开发集团有限公司与恒大集团在济南西客站片区共同开发的某房地产项目，由恒大集团出资建设一部分安置房来抵销土地出让金。此种合作方式不仅解决了政府安置房建设问题，还能通过大型房地产公司对项目的开发，带动周边的发展。准经营性项目有一定的现金流和收费机制，但又有公益性性质，可采取间接或直接融资的方式，例如,济南建邦黄河大桥采用BOT模式。非经营性项目，几乎没有投资回收效益，这类项目，还是应主要依靠政府财政解决资金。但政府又往往不能一次性提供全额资金，城投公司就必须通过发行城投债、银行贷款等方式筹措资金。对这类项目，要建立债务预警机制，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。

5结语

解决城投公司的发展问题，应根据其存在的突出问题制定相应的防范及应对措施。尤其是近几年凸显的负债率过高问题，已经严重影响了城投公司的未来发展，必须要进行相应的改革，重新定位和制定符合公司特点的发展战略。济南市几家城投公司存在的问题有一定的共性，所进行的转型调整尝试，对同类公司也有借鉴意义，但各地城投公司在战略调整中还需考虑自身实际，逐步探索，防止冒进。

作者:殷鹏 单位:山东航空股份有限公司

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