坝系工程安全建设与管理

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本文作者：王军瑞工作单位：横山县水土保持工作站

横山县流域坝系建设虽取得了丰硕成果，但经过多年运行，也暴露出了不少问题，制约着流域坝系建设的可持续发展。主要表现为：（1）缺乏统一规划，部分布局不合理。过去淤地坝建设均是根据实际需要和当地情况，随意而建，工程技术人员未深入实地勘测，而只在万分之一地形图上目估，按沟道长度或控制面积等分布置坝的数量，进行规划，使得淤地坝建设与实际地形相差较大。特别是在布置时，大、中、小坝比例偏低，布置了较多的中小坝，控制性的骨干工程少，使得坝系安全受到严重影响。（2）部分淤地坝工程管理不规范。由于投资建设主体杂乱，使得有的坝体没有按《淤地坝管理办法》实施，而是采用议标制由村委或个人借用资质来承包施工。因为不是专业的施工技术队伍，造成工程施工质量差，坝体土方碾压不到位，夯体不实，坝体干容重低。建成蓄水后出现淘刷坝坡、渗漏严重，干旱月份无法保障下游正常灌溉用水，群众意见很大。有的小坝甚至是“豆腐渣”工程，一场洪水就被冲垮，劳民伤财。（3）设计标准低，设施不配套。部分坝体未按设计规范执行，设计标准偏低，库容小，未设溢洪道，致使洪水漫顶垮坝。尤其是中小坝“一大件”的工程较多，坝体、放水和泄水三大件齐全的工程较少，每到汛期，这些坝险情时有发生。据调查统计，全县共有各类淤地坝2350座，其中三大件齐全的坝268座，占总数的11.4%。（4）体制不健全，机制不完善，重建设，轻管护，破坏严重，病险率高。全县有近40%的淤地坝产权不明晰，有人受益，无人管理。部分淤地坝老化失修，带病运行，有的坝逐年损毁。同时，流域坝系建设的资金投入渠道单一，发展后劲不足，工程的维修加固也缺少相应的资金投入。长期以来国家投资少，地方能力小，无法配套，往往因为一座淤地坝的除险加固群众跑来跑去，各级领导批来批去，最后还是无资金维修加固，一座座淤地坝被洪水冲毁。

（1）规范管理，保证质量。水利部《黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设管理暂行办法》规定：“淤地坝工程建设要按照《水利工程建设项目招标投标管理规定》的有关规定，认真执行招标投标制”。目前，在招投标方式上，由建设单位组织，委托有资质的社会中介机构采用公开或邀请招标的，也有缺乏严格程序找几家施工单位协商进行“议标”的。由于坝系单项工程概算投资少、工程规模小、施工环境差，技术含量低且每座坝为一个投标段等因素的制约，大型施工企业不可能投标，小型施工企业由于没有相应水利资质，不具备投标资格。因此，个人借用资质现象比较普遍。上述问题，直接影响到招投标的规范化，最终导致工程质量没有保证，效益不能持久发挥，降低群众投入的积极性。建议建设单位管理部门要高度重视，进一步建立健全工程各项管理制度，结合县实际情况，在实际招标过程中，按照年度批复工程或集中连片、“大、中、小捆绑”的原则划分标段，避免骨干坝投资大争着干、中小型淤地坝投资小无人问的现象，真正让施工能力较强、资产比较雄厚、具有较高信誉的水土保持施工企业中标施工，以保证坝系工程的建设质量。（2）建补并重，加大投入。由于大多数淤地坝建于上世纪七八十年代，经过几十年的运行，大多处于病险状态，除险加固投资较大，而仅依靠当地群众自筹资金进行维修加固，很难实现，也力不从心。据2011年全县淤地坝安全普查统计,相当数量的坝超过使用寿命，2350座淤地坝中82%超过设计淤积年限，丧失了抗御洪水的能力，成为险坝。仅坝体、泄洪或输沙设施损坏的有1177座，占50%，而且逐年增加。228座大型淤地坝中有86%的存在病险问题，1017座小坝更是问题突出，每遇暴雨，水毁十分严重。在整个淤地坝中，只有坝体，没有排洪输水设施的“闷葫芦”坝就占总数的64.5%。建议县政府设立病险坝维修加固专项资金，从财政上每年安排一定的资金，对病险坝逐步进行除险，真正建立起“政府引导、水利搭台、群众参与”的建设机制，进一步拓宽融资渠道，有效推进流域坝系建设的持续发展。同时，加大争取省市资金的力度和市场引入制，通过多方筹措，确保病险淤地坝得到加固。（3）改革产权，加强管护。建国五十多年来，横山县人民建设了2000多座淤地坝，打坝的热情长盛不衰。但进入20世纪80年代以后，由于农村体制变化，绝大多数坝由数家耕种，责、权不明，有人耕种，无人管护。以至一遇险情，劳力物资不能及时到位，受益多年的淤地坝，一次暴雨付之东流，甚至一条流域内的几座坝，从上游到下游连锁垮坝，给当地群众造成惨重损失。为了落实淤地坝建设管理责任，结合实际，建议采取以下两种形式卓有成效地开展淤地坝产权制度改革：一是承包租赁型。根据淤地坝规模，通过农民单户、联户或非农人员对工程进行承包、租赁经营，实行自行管护，自主经营，自我受益。不仅落实了坝系管护责任，而且解决了坝系维修加固资金，通过承包费，实现坝系建设滚动发展。二是拍卖型。主要是在公开、公平、公正的原则下，通过竞标，将工程的使用权拍卖给农户或者非农人员，由其进行自主开发经营。这样才能实现责、权、利的统一，使淤地坝能够正常运行并发挥其独特的水保作用。（4）注重效益，统筹规划。如何形成流域坝系建设“政府主导、水利搭台、群众参与”的良好格局，拓宽融资渠道，增强发展后劲，关键在于根据实地情况，要合理布局规划，突出流域坝系建设的整体效益。横山县尤其是南部丘陵沟壑区严重的水土流失，把村庄和土地分割成沟岔、山梁，形成千沟万壑，交通十分不便。因此，在坝系规划建设中，要按照山、水、田、林、路统一结合的原则，充分结合新农村建设和一村一品发展，实行大规划、科学规划和统一规划，要大、中、小坝统筹兼顾、配套完善。规划中要突出淤地坝拦泥减沙效益、增产效益、防洪目的和综合功能，确保通过沟道建坝，力争形成一坝一桥的治理模式，便利群众的出行与物资交流，从而推动全县流域坝系建设的持续发展。

流域坝系工程是一项长期性的水保工作，在全面总结历史经验的同时，要因地制宜，努力探索，完善以适合本地域的水保淤地坝工程建设与管理，同时要加强管护工作。只有这样，才能为横山县林草上山、粮食下川，封禁治理、舍饲养羊等生态环境工程建设奠定基础，为淤地坝的安全运行、治理水土流失、减轻黄河泥沙压力提供有力的保障，为农民种上高产稳产的坝地提供基础性的物质保障，确保农民生活水平不断提高。陕西水利.