财政安全建设的研究与实践

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本文作者：胡德仁赵志伟工作单位：河北省财政科学与政策研究所

建设发展型财政是壮大河北财政实力、筑牢财政基础的战略抉择。1.河北财政事业取得显著成效。一是财政实力显著增强。“十一五”期间，全省全部财政收入累计完成8813.71亿元，年均增长率17.36%，占地区生产总值比重由10.49%提高到11.41%，比“十五”期末提高1.16个百分点;地方一般预算收入累计完成4756.22亿元，年均增长率20.9%;地方一般预算支出累计完成9736.51亿元，年均增长率23.56%;全省政府基金收入达1191.5亿元，比2005年增长8.86倍;全省政府基金支出1145亿元，比2005年增长8.45倍。二是财政运行质量明显提高。“十一五”时期，全部财政收入、一般预算收入占地区生产总值比重都有所提升，分别由10.49%、5.32%提高到11.41%和6.59%，分别增长了0.92个和1.27个百分点，地方一般预算收入占全部财政收入比重由50.72%提高到57.79%，税收收入占地方一般预算收入比重由76.07%提高到80.64%，分别比“十五”期末提高了7.07个和4.57个百分点。三是财政体制不断完善。围绕科学理财、精细理财、规范理财，坚持不懈地探索深化各项财政管理改革，着眼于促进区域经济协调发展，与时俱进地完善财政体制，有效引导经济资源合理流动和科学配置。四是县乡财政体制改革不断深化。按照因地制宜、分类指导的原则，在不同乡镇分别实施统收统支加激励和相对规范的分税制两种模式，促进了县域经济资源集约配置，推进了城镇化进程和县域公共服务均等化。2.河北财政发展中亟须解决的问题。当前，河北省财政发展与发展型财政的要求和目标存在一定的差距。一是财政“蛋糕”亟须做大做强。受经济结构、效益等深层次问题影响，河北省财政基础比较薄弱，特别是人均财力水平居全国下游。二是财政收支矛盾依然尖锐。河北省传统支柱产业受国家宏观调控政策影响较大，财政收入增长具有不确定性。同时，在可用财力有限的条件下，民生支出的快速增长限制了财政对经济的宏观调控作用。三是财政宏观调控能力有待提高。财政管理体制、资金安排不科学导致资金支持重点不突出、使用分散、效率低下，严重影响了财政对经济的宏观调控效果，导致财政资金有限性与需求无限性的矛盾越来越尖锐，随着公共服务水平和质量要求不断提高，逐步缩小城乡差距和区域发展差距的需要，财政调控面临的压力将会进一步增大。建设发展型财政是化解财政风险、实现经济持续健康发展的现实选择。1.建设发展型财政是化解财政风险的有效途径。由于转型期财政支付改革成本不断增加、县乡财政困难等原因，不同程度地形成了政府债务，按照审计署审计结果，截至2010年年末，全省政府性债务余额为4407.4亿元，占全国政府性债务(10.7万亿元)的4.1%，必须通过采取强有力措施，做大做强财政“蛋糕”，切实缓解和化解财政债务风险，保持经济平稳较快增长。2.建设发展型财政是支持经济健康发展的原动力。一是经济向好趋势为财政收入快速增加提供了重大机遇。金融危机影响逐步减弱、河北沿海地区发展纳入国家发展战略，秦唐沧沿海地区开发建设步伐加快，有利于大规模聚集生产要素，更好承接产业转移，推动经济转型升级，增强经济增长的内生动力。二是新兴财源加速形成为财政收入提供了可靠来源。发展壮大沿海经济带，加快发展冀中南经济区，着力打造曹妃甸新区和渤海新区两个增长极，将会带动全省各地竞相发展，从而带动固定资产投资继续保持较快增长，消费品市场增速加快，进出口和利用外资增长加速，将对财政收入增长起到积极作用。

(一)着力打造“稳固”财政，做大做强河北财政自身收入“蛋糕”。1.大力实施财源建设工程，夯筑财政“蛋糕”的雄厚经济基础。一是支持传统工业升级改造，壮大支柱财源。二是支持战略性新兴产业发展，培育新兴财源。三是支持现代农业体系建设，涵养基础财源。四是支持现代服务业发展，培植高效财源。五是支持城镇化进程，挖掘潜在财源。2.大力实施科学聚财工程，构建合理的财政“蛋糕”生成机制。一是构建综合治税大格局。逐步建立起以“政府领导、财政牵头、信息支持、齐抓共管”为主要特征的综合治税体系。二是强化非税收入征管。深化非税收入“收支两条线”改革，将行政事业收费、罚没收入、政府性基金纳入预算管理;完善非税收入管理信息系统，提高资金运行效率和透明度;规范征收管理，完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消多头开户;加强对非税收入监管，特别是加强对重点收入项目监督，加大稽查和处罚力度。三是创新国有资产管理。科学编制国有资本经营预算，逐步扩大试点范围和预算规模，大力推进国有资产管理的市场化运作，提升国有资产经营水平和国有资本运营水平;大力推进国有企业主营业务和辅助业务分离工作，提高国有企业对地方税收的贡献率。四是创新政府融资手段。完善政府投融资平台，拓宽投融资平台的融资渠道，加强投融资平台资产财务以及融资规模、方式的财政监管;在确保控制风险的前提下，努力多争取财政部的政府性债务额度。五是改进和加强财政性资金监督管理。着力通过细化项目预算和实行标准定额，卡住不成熟项目，压减虚报的预算，减少预算支出;推进绩效预算改革，科学评估项目的可行性和绩效情况，实行支出必问效，无效必问责;硬化预算约束，严格控制预算追加，严厉杜绝为“花完预算”而出现的“突击花钱”和政府采购中“买贵不买贱”现象。3.大力实施县级财政壮大工程，强健全省财政“蛋糕”筋骨。一是实施县级财政壮大工程是现实所需和形势所迫。“县域强则国家富”，与财政收入大省相比，关键在于河北省县级财政收入水平低，要想实现财政收入蛋糕的赶超，必须做大县级财政规模，彻底改变县级财政整体偏小偏弱的现状。二是努力做大做实县域经济“蛋糕”，增强县域财政“蛋糕”的物质基础。河北省县域经济发展还不够快，综合实力依然较弱，须把发展县域经济作为建设经济强省的基础，通过优化结构、合理布局、聚集要素、改善环境，从根本上改变县域综合经济实力弱、发展质量效益低、产业产品层次低、规模产业集群少、市场主体少的问题。三是制定科学财政体制政策，为做大做强县级财政“蛋糕”注入强劲动力。县级财政蛋糕的做大做强，还与上级财政对县级财政的取予机制紧密相关。从这个角度分析，壮大县级财政还需坚持“少取、多予、担责、激励”四条基本思路。(二)加大跑办力度，积极争取中央资金支持。“十一五”期间，河北省一般性转移支付和专项转移支付年均增长分别为28.3%、27.8%，分别低于全国平均水平0.5个和2.7个百分点。因此，河北省争取中央支持的空间应该说还比较大。1.加强跑办力度，力争中央资金更大支持。各级财政部门及相关职能部门要积极向中央有关部门反映河北实际困难和存在的突出问题。例如，在国务院的主体功能区规划中，河北省环京津约4.4万平方公里区域被列入限制和禁止开发的生态功能区，许多地区不得不放弃一些财力贡献度高但生态影响较严重的产业，牺牲了大量经济发展和财政增收的机会，财政部门应根据国家主体功能区规划建设实施情况，不断提高跑办和争取资金能力，特别是应争取中央财政加大均衡性转移支付力度，增加对河北生态功能区建设和政策性补贴。2.建立考核激励机制，争取政策、资金取得实质性进展。及时了解中央年度预算的编制情况，根据年度预算安排情况，分析把握经济社会各方面政策变化、中央资金投入增量及重点扶持方向、资金分配办法和运作方式等;科学评价部门争取资金的成效，每年年度结束后，从争取资金总量、增幅、是否达到同类地区平均水平等各方面，评价部门争取资金的成效和力度，作为奖6惩依据。同时，建立厅内各业务处室间争取中央转移支付资金通报制度，将预算指标运行系统反映的各类口接受中央转移支付情况及时向厅领导汇报，经厅领导审定后在一定范围内通报。(三)加强风险管理和控制机制，有效防范和化解财政风险。财政风险包括财政内生性风险和外生性风险两类。具体而言就是要处理好政府性债务风险和国外贷款债务风险。1.加强地方政府性债务风险管理和控制。加强政府性债务管理，完善相关法规制度，规范加强地方政府债务监管，控制政府债务规模，正确处理发展需要与财力支撑的关系，准确把握负债建设与财政风险的平衡，统筹兼顾，建立起举借有度、偿还有方、管理有序、监控有力的新机制，将地方政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道。2.加强国外贷款债务风险管理与控制。按照“积极、务实、可控”的原则，谋划一批实施速度快、示范效果好、创新意义大的外债项目。创新和拓宽与国际金融组织、外国政府贷款赠款的合作方式和领域，提升务实合作水平，多渠道争取资金。“十二五”期间全省间接利用外资总额力争达到3亿美元。

河北省财政事业的健康、可持续发展，影响到河北省经济的全面、协调、可持续发展。因此，我们必须按照发展型财政的要求，实现“开源与节流并重、公平与效率统一、财权统一与分权适度、财力增长与经济增长相协调”的发展型财政目标。(一)发挥财政政策引导作用，助推经济平稳较快增长。1.落实积极的财政政策，提升居民消费水平。一是增加城乡居民收入，提升居民消费能力。进一步加大财政支农力度，整合财政支农资金，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制;着力调节收入分配机制，建立企业职工工资与经济增长的同步增长机制和支付保障机制;尽快制定新一轮家电下乡政策，扩大家电下乡补贴品种。二是加快完善社保体系，稳定居民消费预期。进一步增强社会保障的普惠性，适当提高企业退休人员养老金待遇水平，大力扶持城镇养老服务机构建设。三是加快推进城镇化建设，挖掘居民消费潜力。采取政策引导与资金撬动相结合的方式，引导农民向第二、第三产业转移，重点扶持产业集群镇，支持城镇开发建设。2.加大政府投资力度，促进实体经济健康发展。实体经济是社会财富和综合实力的基础，应发挥政府投资对经济结构调整的引领作用，引导资金更多地投向产业项目、技术改造、科技创新、生态环保、民生改善等领域;拓宽民间投资领域，支持民间资本由传统产业向战略性新兴产业和现代服务业转移。3.鼓励对外贸易出口，有效拉动经济增长。一是完善对外经贸发展财政政策，多渠道筹措资金。支持中小企业转变外贸增长方式，千方百计支持企业扩大出口，帮助企业规避技术壁垒和绿色壁垒，提高中小企业的国际市场竞争力。二是简化出口贴息资金审核程序。主动加强与相关部门的配合协作，简化资金审批手续，改革和完善贴息资金拨付的程序和方式，将资金及时准确地下达到各个企业。三是积极主动争取中央财政外贸出口贴息资金。各级财政部门应主动争取中央财政贴息资金，并根据中央资金的到位情况及时办理拨付，对未能及时到位的，千方百计调剂资金，提前兑现到外贸出口企业，最大限度地提高财政资金的使用效率。(二)发挥财政资金引导作用，加快经济发展方式转变。1.以支持产业结构优化升级为重点，构建河北省产业发展新格局。一是大力支持和发展农业产业化发展。重点支持农业先进技术和设备的推广应用，优势农产品专业化生产、规模化经营、示范区和基地建设，促进农业产业化经营;支持基础农业和技术研发工作，支持农业科技创新、农产品精深加工;支持“品牌农业”建设，重点推进品牌农业经营主体培育、省级以上名牌农产品和优质农产品培育。二是做大做强战略支撑产业，精心培育新兴产业。坚持把加快发展战略性新兴产业作为主攻方向，重点支持新能源、电子信息、生物医药、新材料等具有比较优势的产业扩规模、上档次，推动海洋经济、高端装备制造等具有潜在优势的产业实施重点突破。三是加快构建现代服务业体系。坚持把拓展服务业发展领域作为调结构的战略任务，优先支持金融保险、现代物流等生产性服务业发展，支持旅游、商贸流通等生活性服务业做大做强做精;改造提升纺织(服装)、轻工(食品)、建材等劳动密集型传统优势产业。2.以促进科技创新为核心，提高经济发展竞争力。一是支持科技创新基础条件建设。支持重点研发机构、重点实验室、重点工程技术中心建设，建立多种形式的创新联盟;支持产学研结合的技术创新主体和实验室、工程技术中心、科技企业孵化器等创新平台建设。二是大力支持科技研发工作。重点支持以应用基础研究为主的原始创新和前沿科学研究;支持具有自主知识产权的新技术、新工艺、新装备研发和质量优良、附加值高、市场前景好的新产品开发设计。三是重点推进科技创新成果转化。积极争取国家有关专项资金，统筹使用地方财政专项资金，加大对科技创新成果转化的支持力度，推动科技创新成果产业化;支持科技创新成果转化后的吸收和二次创新，创造科技成果循环作用的驱动模式和长效机制。3.以节能减排为抓手，减轻经济发展对资源环境的压力。一是支持节能减排技术改造和设施建设。运用先进技术对高能耗、高污染行业和企业改造升级，推进资源的综合利用，提高资源综合利用效率，降低能源消耗和污染物的排放。二是支持节能新技术和高效节能产品的推广应用。重点支持研究开发和推广新能源和可再生能源技术、能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、节水及污水回用技术、污染治理技术、有毒有害原料替代技术、可回收利用技术等，突破节能减排的技术瓶颈。三是支持节能减排管理服务体系建设。重点支持节能服务机构建设，扶持培育和壮大一批专业化、综合性大型节能服务公司，建立充满活力、特色鲜明、规范有序的节能服务服务体系;借鉴国内外节能减排先进单位经验，建立精细化的节能减排管理制度。(三)发挥财政体制激励机制，促进区域经济协调发展。1.着力支持实施重点战略工程。一是加速构筑环首都绿色经济圈。发挥河北区位优势和资源优势，大力推进环首都绿色经济圈亚核心建设，强化其辐射功能，实现产业集约化、集群化和亚核心联动发展，创新环首都经济圈增长模式。二是加快发展沿海经济隆起带。对曹妃甸、渤海新区、北戴河新区企业实行有区别的财政激励政策和体制优惠政策，重点支持区域内基础设施建设，支持工业向沿海转移。三是打造冀中南经济区。通过在邯郸冀南新区核心区实行“三税”定额分享、超收全返的财政体制激励机制，努力把石家庄、衡水、邢台、邯郸等四市建设成先进制造基地、现代服务基地、现代农业基地和红色文化旅游基地。2.支持贫困地区发展和重点生态功能区建设。支持贫困地区和贫困人口加快自我发展，是发展型财政义不容辞的责任。应以“造血式”扶贫和科技扶贫为导向，创新扶贫方式，加大对贫困地区和重点生态功能区的财政转移支付力度，强化资金监督，实现当地经济自我发展，缩小区域发展不平衡差距。3.加快推进城乡一体化发展进程。一是加快农村基础设施和公共服务设施建设。完善农村公益事业“一事一议”奖补资金政策，多方式推进农村综合发展水平的提升，破解城乡二元结构难题，促进城乡统筹和经济社会转型。二是支持城镇公共环境建设。采取政策引导与资金撬动相结合的方式，增加社保、科技、教育、文化、卫生及基础设施、环境保护等方面的投入，加大财政投融资支持，加快建设规范高效的投融资平台，实现持续的融资，支持城镇开发建设。