财政预算资金支出绩效管理思考

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[摘要]科学设定项目建设专项资金支出绩效目标和评价指标体系，是确保资金合理投向和对资金使用追踪问效的关键。本文主要聚焦信息化建设专项资金支出的绩效管理，基于人民银行信息化建设资金支出绩效管理现状，分析存在的问题及原因，提出相关建议。

[关键词]专项资金;信息化建设;绩效管理

财政预算单位为确保有限的资金发挥最大的效益，按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，对所有项目资金支出进行绩效管理。资金管理部门对资金支出的绩效管理采用“目标—结果”导向模式，分为绩效目标设定、实施与监控、绩效评价、总结反馈（结果运用）四个环节，根据确定的绩效目标和成本，计算预定拨款额度，将实施环节委托有关业务部门和单位，并要求其对绩效目标的实现情况进行评价和信息反馈。在此管理模式下，评价指标体系体现着对资金支出绩效目标的具体量化和评价标准，是整个绩效管理价值的核心，绩效管理流程各环节的实施是实现绩效目标的技术手段。

一、信息化建设资金绩效管理现状

目前，信息化建设资金主要用于购置计算机硬件、软件和服务，以此支撑各项业务的信息化改造，在会计科目上分为电子设备购置费（包括设备购置、系统开发与购置、新规划事项和其他)、电子设备运转费（包括设备耗材、设备运维与保养、非系统性软件开发和新规划事项）、网络租赁费（包括省级—总行、省级—地市、地市—县级和其他）3大类12个小科目；在科技业务上分为开发项目（开发类、工程类、资源类、标准类和规划类）、运维项目（机房设施类、硬件设备类、基础软件类、应用系统类和技术支持类）、网络租赁项目（办公网、业务网、互联网和其他专用网）3大类14小类。上述科目或项目资金采用项目费用预算申报制，需分别向上级机构会计部门和科技部门申报，经两个部门批复后才能支出。在信息化建设资金绩效管理流程中，科技部门作为需求部门负责设定绩效目标值，科技部门、采购中心作为实施部门负责项目实施，会计财务部门负责资金支出绩效管理、绩效评价与总结反馈。绩效管理细化为绩效目标管理、绩效运行监控等环节；绩效评价分为绩效自评、书面评审和分析、现场评价、综合评价、撰写提交评价报告、交换意见及报告验收等环节。在绩效管理实施过程中，管理与评价等流程按会计科目的3大类进行，绩效目标和评价指标基本沿用《办法》的模板，按相关性、经济性、可比性、重要性和综合性原则，从产出、效益、满意度3个维度设立3级定性和定量指标体系，其中电子设备购置费和网络租赁费均为11个，电子设备运转费为12个；绩效评价指标从投入、过程、产出和效果4个维度设立4级定性和定量指标体系，电子设备购置费64个，电子设备运转费46个，网络租赁费为47个。

二、信息化建设资金绩效管理存在的问题

（一）项目建设未进行统筹规划。没有建立统一的信息化建设标准和规划，分支机构和部门因为自身利益，重复申报各自建设同类项目现象比较严重，造成一定的资源浪费。同时，因各分支机构和部门技术水平不平衡，同类项目建设费用偏离值较大，存在同样设备不同价格、同样项目不同验收标准的现象。（二）绩效目标和评价指标不适配。经过几年的绩效管理实践，上级单位已建立较为完善的绩效目标和评价指标体系，但从科技专业角度来看，某些指标的设计仍与科技专业分类不太相符，存在目标设计重复、错位的问题。另外，一套业务应用软件开发项目包含硬件、软件和服务（技术服务、运维服务），无法在电子设备购置费的目标指标中单纯地以软硬件数量、软件开发数量等指标来衡量，造成目标设定、自评等工作存在困难，即使给出目标与评价指标值，最终绩效值也难以全面反映实际情况。同时，从人行益阳中支的职能定位来看，信息化建设资金的投入和产出是为了实现本单位信息化和国家网络安全战略的目标，存在跨年度、长期性的情况，目前采用的“一事一评”绩效评价模式缺乏这方面的考虑，指标体系缺乏战略目标的体现。（三）管理缺乏专业评价机制。省以下分支机构关于信息化建设资金的绩效目标设定、项目实施及支出等工作均由科技部门负责，绩效评价中的自评工作也由科技部门承担，会计部门由于专业能力受限，会在绩效评价中直接引用科技部门的自评结果，造成自己评自己的情况，绩效管理达不到预期目的，目标设定、绩效评价都缺乏专业性。以目前的工作实际来看，对信息化建设资金的绩效管理评价都是内部进行，很少引入第三方评价机制。（四）绩效管理未进行持续跟踪。目前，在信息化建设资金支出绩效管理中，设定的绩效目标是预设的指定目标，仅对项目产出结果进行达标验收，但从整个信息化项目的生命周期来看，完成验收仅仅是项目的开始，资金的投入能否真正发挥效果还需要长期跟踪评价。由于现在的绩效管理中缺乏后期影响的评价，无法对资金投入产生的全部成果进行客观评价，造成两种不良后果：一是建成即下线，建设的信息化项目书面通过了评审验收，但由于不能完全满足需求，上线后没有真正使用就被闲置；二是资源配置政策与事实脱节，由于绩效目标设定过程中过分考虑宏观效益目标，未充分考虑各单位实际需求，导致绩效评价变成“走过场”，未产生实质作用。（五）结果运用缺少落地机制。信息化建设资金分配主要参考分支机构数量进行拨付，虽然对于运用信息化建设资金产出效益好的部门和单位有所倾斜，但未真正将绩效评价结果作为主要参考依据来分配有限的资金。同时，绩效管理过程注重过程、不注重结果，未实现从费用预算绩效目标和指标体系监控到项目成果转化的绩效评价。

三、绩效管理优化建议

（一）细化绩效目标和指标体系。1.统一资金申报与评价口径。对信息化建设资金按科技专业分类设置会计科目进行管理，实现会计和科技两个部门工作的统一，在不同业务条线上实现绩效目标和评价指标的适配。同时，还可采取会计和科技联合对信息化建设资金进行管理的模式，使资金支出的绩效管理更为科学合理。2.分类别设计绩效指标体系。对信息化建设资金的绩效管理指标体系按业务类型进行设计，充分考虑项目资金使用的差异性和多样性，可按开发项目、运维项目、网络租赁费3大类进行设计，再按每个大类的小类对指标体系进行细化，这样不仅可以明确各类信息化建设资金的使用目的，还可以全面对信息化建设资金进行绩效评价。在指标设计时，应根据项目的长远影响和长期项目资金效益的间接性、时滞性特点,设置战略性指标，实现追踪资金使用长期效益的目的。（二）引入多元化评价手段。在指标制定者自评的基础上，绩效评价阶段可引入主管部门评价、使用部门评价、专业第三方评价的方式，并公开评价结果，确保绩效评价的客观性和真实性。绩效评价可从规范项目资金核算、判断使用效率、分析研究项目进展情况、评价项目支出成果是否符合目标要求等方面开展，确保专项资金真正发挥效用。（三）改进绩效监控。1.合理设置管理周期。根据项目特点和建设周期，在目前开展中期绩效目标监控的基础上，进行短期、中期、长期目标的监控和评价，还可将传统的资金支出执行后监控向事前、事中、事后的全过程延伸，重点针对建设单位规划评审、可行性研究方案的事前评估和项目建设过程的事中跟踪监控等，避免资金损失浪费，保障资金从立项开始到事后使用的高效。2.完善中间协调管理环节。在对大型和长期信息化建设资金支持项目进行绩效目标监控过程中，要设置建立专项资金跟踪反馈制度，使项目具备灵敏的反应机制，及时跟进快速创新的IT技术，消除“信息悖论”现象，避免产生边建设边废弃的“僵尸”信息系统。在原有管理流程中增加实施监督、控制环节，并及时将监督情况反馈至实施部门，化解信息化建设项目中的风险点及控制项目实施过程中的关键点，使项目建设与绩效目标确保一致，促进资金高效使用。（四）加强信息和人才共享。1.建立信息和人才共享库。建立信息化建设项目库，从申报、实施、监控、评价进行统一管理，按项目分类累积形成指标库和基准指标目标值，对信息化建设资金使用情况进行全程监控。依托项目库信息建设管理平台，整合一个区域内的信息化建设项目总体绩效评价结果，并以此为依据研究拟定年度专项资金配置策略和目标。不仅为各分支机构建立横向、纵向联系提供了竞争平台，也为上级部门进行宏观调控与管理提供依据。同时，可在平台上基于大数据分析和AI技术对中大型项目长期效益进行持续跟踪。2.加强跨领域人才队伍建设。会计和科技两部门联合建立人才库，解决专业知识瓶颈问题，还可以对分支机构中大型信息化项目进行绩效评价，根据往年绩效评价结果合理配置资金，提高信息化建设资金运用效果。建立相关绩效管理工作手册，指导业务部门科学完成目标设定，提高项目资金预算管理的准确度。对资金管理中出现的难点与要点进行相关培训，必要时聘请专业机构讲解和培训，以提升预算绩效管理的水平。同时，还要重视交叉领域知识的培训，培养复合型人才队伍。（五）强化绩效评价结果运用。完善评价结果公开制度，利用业务工作考核和资金预算拨付平台公开评价结果，扩大评价结果影响力，促进相关部门主动作为，提高资金使用效益。一是作为上级部门业务考核参考依据，根据绩效评价结果，综合分析评价项目存在的问题、完成情况及效益情况，将其与相关部门的年底业务考核挂钩。二是作为下一年预算划拨的参考依据，对于评价优秀的单位或项目应加大资金支持；对于评价较差的单位或项目，应适当减少资金或取消项目。三是作为优化资金管理流程的参考依据，统计分析绩效评价结果，收集暴露出的问题，提炼好的方法措施，逐步优化资金管理流程，完善绩效考评制度。通过上述措施，保证专项资金投放到最需要的分支机构和项目上，倒逼分支机构和相关部门通过用好专项资金和管好资金绩效的方式获得资金资源，从而避免资源闲置与资源浪费，实现合理配置资金资源的目标。

总之，将绩效理念和方法深度融入资金管理全过程，建立资金安排与绩效评价有机结合机制，在项目资金费用预算编制时申报绩效目标，实施绩效运行监控，加强支出绩效评价和结果问责，形成相对完善的绩效管理流程，着力构建“编制有目标、执行有监控、完成有评价、评价有反馈、反馈有调节”的全过程绩效管理机制，可提升电子化资金配置效率和使用效益，提高履职服务水平，为金融事业改革发展提供有力保障。

参考文献

王晓红.试析如何强化管理提高疾控专项资金使用效益[J].会计师,2016(11):64-65

赵浚.基于绩效审计的政府信息化建设项目管理研究[J].商业会计,2017(11):91-93：)

作者:马国胜 单位:中国人民银行益阳市中心支行