国家公园管理资金保障机制问题探讨

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摘要：完善的资金机制是国家公园体系顺利运行的重要保障。文中分析我国国家公园管理资金机制的构成，包含资金管理机构、资金来源和资金分配；总结其他国家国家公园资金管理现状；探讨目前我国国家公园管理资金保障机制存在的问题，最后提出改进建议，即完善国家公园特许经营制度、借助“互联网+”扶持培育特色品牌主体、鼓励采取多元化融资渠道、构建范围广泛的社区参与发展机制。

关键词：国家公园，管理体系，资金保障机制，中国国家公园体系建设

在我国得到国家和各级地方政府、研究人员、公司企业、非政府组织等社会各界的广泛关注[1]。中国国家公园已进入快速发展的新阶段。为更加有序地管理国家公园，其资金保障机制是值得进一步探讨的重要问题。本文将分析我国国家公园管理资金保障机制的现状及问题，并借鉴国外经验提出改进我国国家公园管理资金保障机制的建议。

1我国国家公园管理资金保障机制的构成

1.1资金管理机构。国家公园是一项公益事业，需要各个部门的协调配合才能实现其可持续性发展[2]。我国国家公园实行的是差异化的资金管理模式，主要由3个管理部门分管不同资金分配，即国家公园管理委员会、地方政府和中央政府。在3个部门的协调配合方面存在3种不同模式，即行政特区型、事业单位型和统一管理型[3]。行政特区型是指国家公园管理委员会有较大的权利管辖不同的事物，同时拥有自然资源空间管理权和规划权，也就是有权利对国家公园进行内部建设和日常管理，如公安执法、保护地方经济发展、社区参与保护、公共服务和市场监管；而地方和中央政府一般较少干涉，以批复各种方案为主。事业单位型是指国家公园管理委员会和地方政府各自行使自身权力，国家公园管理委员会主要对国家公园内部建设行为进行监管和引导，而地方政府需要实行社会公共监管，并拥有最后的审批权。统一管理型是指国家公园管理委员会主要负责日常事务的管理，地方政府进行公安执法、社会、市场以及社区的管理，中央政府则拥有人事规划权和立法审批权。1.2资金来源。在我国国家公园的不同发展阶段，资金来源也有所不同。目前的资金筹措机制主要包含财政方式、市场方式和社会方式。在我国国家公园发展初期即体制试点时期，本级政府财政拨款和上级政府专项资金是主要的资金来源。在中期发展阶段，国家公园为拓展市场引入了特许经营机制，门票收入也是其重要资金来源。到了国家公园体制试点区发展较为成熟的阶段，即国家公园建成后，根据国家公园自身事权划分，能够测算出国家公园在一定时期内资金预算多少，从而计算出中央财政和地方财政所承担的比例。在以后国家公园的发展中，将会越来越加大政府财政的投入，把国家公园打造成真正的公益事业，体现我国经济高速发展的公共福利。1.3资金分配。管理及工作人员工资、国家公园建设管理费和生态补偿费是目前我国国家公园的3项主要运营支出。其中，管理及工作人员工资占有较大比重，主要包括编制内和编制外人员的薪资、津贴以及社会福利。国家公园建设管理费主要包括保护国家公园自然和文化资源核心项目费用、日常管理和维护费用、基础设施建设费用和宣传推广费用，另外国家公园自然资源调查巡护、公园内游客容量监测以及环境修复和物种繁育都需要资金去进行维持以及保障。最后一部分是生态补偿费用，补偿的客体一般是由于丧失发展机会而有直接或间接损失的公园内或周边居民和耕地使用者。

2国外国家公园资金管理现状

许多国家在国家公园资金管理上采取适合自己国家的方式，资金来源主要分为中央或联邦政府拨款、各级政府资助和市场商业来源3种，其中市场商业来源资金主要包含国家公园门票及其他收入、社会捐赠和特许经营收入[4]。财政拨款是部分国家国家公园运作的主要资金来源。国家公园是美国重要的国有资产，主要由国家公园局负责管理。2016年美国的59个国家公园共吸引游客3.31亿人次，比2015年增长7％，对美国经济贡献约350亿美元，其中游客在公园所在地消费约为182亿美元[5]。近几年美国国会每年对国家公园的拨款均超过20亿美元，其中约2/3为人员工资。加拿大同样投入大量财政资金来支持国家公园建设，并将其作为一项社会公益事业。加拿大政府的资金支持不但体现在国家公园建设和维护方面，还有很重要的一部分用于支持教育和科研[6]，特设了林业科研基金，联邦和各省政府分别提供30%和25%的资金。在亚洲国家中，日本政府对国家公园支持力度非常大，投资金额从几百亿到几千亿日元，经费主要来源于环境省和各级地方政府拨款。日本国家公园的管理活动主要依赖财政拨款，基本上不依赖于门票和特许经营收入[7]。另一部分国家主要不是依靠政府拨款，而更多地通过特许经营收入以及社会公益捐赠支持国家公园运营。在澳大利亚，国家公园被纳入社会事业范畴，其建设资金主要由联邦政府专项拨款和各地动植物保护组织的募捐组成[8]。在国家公园管理上，基金项目的支持在西方发达国家也非常盛行。目前国外一些国家的基金项目大多用于支持慈善事业的发展。例如，新西兰政府充分利用基金这一平台吸引全社会每一个公众对国家公园保护和建设的关注与支持，国家森林遗产基金在新西兰即用于国家公园的管理[9]。南非2000年开始采取商业运营政策管理国家公园，只有在市场运营出现危机时，政府才起到关键的调控和支配作用[10-11]。瑞典对所有满足国家和世界自然保护联盟国家公园标准且有代表性和独特性的国家公园进行筛选，收集当地居民的意见，然后由瑞典环境保护局组织协商讨论，在充分考虑居民的建议之后，瑞典国会再就国家公园下一步的资金管理进行决策。

3我国国家公园管理资金保障机制存在的问题

3.1历史遗留问题导致土地权属复杂。历史遗留问题如土地权属复杂一直是制约我国国家公园发展的重要因素。土地权属问题与国家公园日常管理和运营、基础设施建设、保护国家公园自然和文化资源核心项目的实施以及生态补偿资金的分配都有千丝万缕的关系。此外，明确保护对象、细化保护目标以及统一保护需求都涉及到国家公园内及周边的土地格局现状及其调整，不可避免地需要统筹处理土地产权问题，因而影响到国家公园管理资金的使用和分配。例如，武夷山国家公园土地权属较为复杂，集体土地比重较高，因此调整和规范国家公园土地利用方式的难度较大。目前武夷山国家公园内集体土地按以下3种方式进行流转：通过征收土地获得集体土地的所有权，通过租赁土地获得集体土地的经营权，与集体土地所有者、承包者或者经营者签订地役权合同[12]。前两者属于传统的土地所有权处理模式，地方政府或管理机构对其操作和实施较为熟悉，但是通过这2种方式均难以根据地块具体的保护需求以较低的成本实现保护目标。3.2地方政府财力不足，许多国家公园远离主要消费市场。虽然目前我国国家公园建设和管理资金有财政、社会和市场等多个来源，但事实上资金保障机制还不够完善，部分国家公园并没有稳定和充足的资金来源。大部分国家公园所处的地方政府由于自身财政实力薄弱，缺乏充足的资金保障，在稳定维持职工的基本工资之后，已难以拿出多余的资金加强国家公园的建设与管理。三江源国家公园体制试点区包含青海可可西里国家级自然保护区，地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国重要的生态安全屏障，涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多4县和可可西里自然保护区管辖区域。但是由于地理位置偏僻，目前已有的国家公园相关产品远离主要的消费市场，即便有消费者存在购买需要也往往会因为交通成本过高而放弃购买，制约了三江源国家公园的市场拓展[13]。3.3资金投入结构缺乏合理性，过于侧重旅游业。由于我国多数国家公园目前仍处于建设初期，其大量资金投入主要侧重旅游基础设施，对生态保护方面的投资较为少。另外，目前在国家公园各项经费支出中，基础设施建设、人员工资、办公经费占比较大，挤占了其他必要投入的份额。以营利为目的的企业越来越多地加入国家公园运营，其经营活动中体现全民公益性的项目较少。为满足游客在游览过程中交通便捷的要求，钱江源国家公园体制试点区多次申请功能区或边界范围调整，影响了国家公园保护目标的实现。门票是武夷山国家公园的重要收入来源，因此当地政府投入大量资金用于旅游设施建设，过于侧重推动地方经济发展和提高经济收益的目标，与国家公园生态保护和自然资源可持续利用的原则有所背离。3.4为获得经费过度利用自然资源。一些国家公园为了获得运营经费过度利用自然资源的现象也日益凸显。目前国家公园建设缺乏足额有效的资金投入，政府的财政拨款在一定的前提之下才能得到。长期以来，国家公园内各类自然保护地分属林业、旅游、国土、住建等多部门管理，其所在区域也分由各乡镇管理。各行业部门按照职责分工管理相关的生态要素，实行条块分割式管理，人为割裂了区域生态系统的完整性。管理机构既是管理者又是经营者，常常将工作重点放在开发利用获取经费而不是保护上[14]。钱江源国家公园体制试点区内各类自然保护地均依据不同的法律或部门规章进行管理，管理目标和管理要求不一致，在国家公园区域内缺乏对自然资源的统一规划。此外，由于受到经济社会发展的驱动，在“重开发，轻保护”的思想下，将国家公园内自然资源作为商品进行企业化运作的现象也时有出现[15]。

4改进我国国家公园管理资金保障机制的建议

4.1完善国家公园特许经营制度。国家公园除了开展旅游业务外，还应重视特许经营制度的作用。这是完善我国国家公园管理资金保障机制的一项重要举措。具体而言，国家公园特许经营制度既包括国家公园管理委员会的各项制度，还应包括国家公园品牌增值系统，按照《国家公园产品品牌管理办法》，包括产业发展指导办法、品牌质量标准和管理办法、品牌认证标准、品牌推广管理办法、产品抽查和检测办法、品牌清退制度、第三方评估制度、国家公园产品品牌增值体系平台管理办法等。例如，在国家公园品牌质量标准体系中，严格从基地、选种、原料、工艺、包装等方面设立标准，不仅要考虑国家公园社会公益性也要注重文化遗产的保护，同时在品牌增值检测和保护评估体系中要明确国家公园品牌年检制度，对国家公园周边产品进行年度质量资格检査，发生影响国家公园品牌事件依法处理。4.2借助“互联网+”扶持培育特色品牌主体。在建立国家公园品牌体系之后，应借助“互联网+”扶持培育国家公园特色品牌主体。“互联网+”国家公园信息化管理平台应包含不同利益相关方的国家公园产品品牌管理，以此提高管理国家公园品牌的知名度进而拓宽市场渠道。“互联网+”平台内容主要包括：收集、分析和全球产品供需状况和商业趋势信息，为国家公园企业挖掘商机；提供咨询服务，包括提供市场价格趋势信息的专家在线咨询，与消费者进行在线交互式交流，提供各类国家公园产品生产经营和管理工具，为生产者提供各类产品经营管理软件和各类表格等；建立完善的国家公园产品销售网络系统，利用“互联网+”促进电子交易的发展。4.3鼓励采取多元化融资渠道。推展国家公园管理资金来源不能仅仅依靠政府财政拨款，鼓励社会各界人士共同参尤为重要。例如，鼓励和引导不同类型投资者参与国家公园品牌经营管理，对获取的利润进行合理分配，将国家公园获取的收入按比例用于自身管理与建设。鼓励各类金融机构开展绿色信贷业务，例如政府逐步成立与国家公园相关的各类基金，包括国家公园产业投资基金、国家公园生态环境保护基金和创业投资基金，并对符合国家公园生态建设标准的引进企业给予优惠贷款支持。4.4构建范围广泛的社区参与发展机制。在我国国家公园范围内，大部分原住民是当地农民。通常当地居民主要依靠农耕获取主要经济收入，因此为加强国家公园资金管理，必须和当地原住居民形成一个良好的统一整体，构建范围广泛的社区参与发展机制。社区参与发展机制的拓展主要是为当地居民带来转变和发展机遇，通过培养参与意识、进行社区培训逐步提升当地居民的认知水平。此外，构建范围更广的社区发展机制必须扩展到国家公园相关管理人员，通过培训提高国家公园管理人员在自然资源管理、游客管理、突发事件处置以及对外交流等方面的能力。

作者:邱胜荣 赵晓迪 何友均 闫钰倩 段艺璇 单位:1国家林业和草原局调查规划设计院 2中国林业科学研究院林业科技信息研究所