资金管理视域的预算绩效管理

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党的十八大以来，财政部一直在推行预算绩效管理，但是从近几年实践效果看，要实现《意见》总体要求的任务还是很艰巨的。推行预算绩效管理的首要困难来自认识方面，即实施单位、特别是单位的领导不了解“绩效管理”的真正要义，必须跳出传统的、狭隘的资金管理的思维定势，才可能全面实施预算绩效管理。

一、绩效管理的工作原理

“绩效管理”的基本特征对工作持续改进的显著贡献，一是追求效益，二是进行评估，三是对评估结果的运用。围绕“为什么做”、“做什么”，以及“谁来评”、“怎么评”，还有“评了以后怎样”等一系列问题，形成了绩效管理中计划、实施、评价、反馈四个互相连接的环节。其中“计划”解决“为什么做”、“做什么”两个主要问题。在实践中，这个环节的工作就是建立绩效评估指标体系、确定指标标准和权重等。评估指标体系要求对工作的产出和效益从数量、质量、时效、成本、满意度等各个维度进行全方位的描述。在设计评估指标体系时，首先要解决的是工作依据问题，即要证明本项工作是符合组织发展战略、符合组织发展目标的。按照“绩效”“合目标性”的要求看，预算“支出”不等于“产出”；“产出”不等于“效益”；“效益”不等于“服务对象满意”。所有的“支出”都必须符合组织目标才能称为“产出”，所有的“产出”都必须符合组织发展战略、同时也令“服务对象满意”才能称为有“效益”。显然这样的要求对传统的预算管理理念是几乎颠覆性的改变，不仅预算不刚性的问题不可能再出现，而且预算支出就是完全符合财务制度也可能被扣分。还有评估结果运用的要求，绩效管理中的“反馈”绝不是评出几个“优秀”“合格”、兑现奖惩这么简单，它要求精准地发现问题，从而将解决问题的方案列入下一轮的工作计划，即列入下一轮工作绩效指标，以落实工作的改进。也就是说，绩效管理就是靠依据组织目标设计工作内容，然后通过全方位描述工作产出和效益减少工作的盲目性，最后通过评估找到工作差距，提供工作改进依据。这是绩效管理的工作原理，也是这个管理工具能够发挥在提升组织品质，实现组织目标中不可替代作用的“秘笈”。

二、超越资金管理视域的预算绩效管理

从对“绩效管理”的工作原理描述我们可以看到，预算绩效管理绝不是单纯的预算资金管理，财务人员可以对预算资金使用的规范性负责，但是却无法对预算资金使用的合目标性负责，更不能解决评估反馈信息运用的问题。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，它实际上把预算管理的重心从事后移到事前，即从关心“钱是怎么花的”，“钱花到哪里去了”，转到关心“准备怎么花钱”和“为什么要花这个钱”上来。长期以来财政预算管理的重点都是抑制部门无效低效支出需求、提高财政资金分配效率、增强预算透明度等方面，然而实际上预算是否符合部门的（行业的）长期的工作目标和发展战略，才是所有预算单位需要首先思考的问题。显然，这样涉及部门（单位）宏观发展规划的工作绝不是财务人员可以完成的，一定需要主要负责人直接参与决策。现在已经实行了预算绩效管理的部门（单位），工作中遇到的许多问题实际都和超出财务人员职责、能力有关。现在施行预算绩效管理中存在的主要问题集中表现在这样几个方面，一是不习惯、也不会用量化的方式描述预算项目的目标，往往以上级工作文件代替预算目标。二是不理解“产出”与“效益”的关系，构建指标体系时，可以描述“产出”，却不能描述“效益”。三是不清楚预算申报与日后检查监督的关系，导致自己申报的预算却无法使用。“平衡计分卡”之父罗伯特•卡普兰曾提出一个经典的命题：“工作如果不能描述那么就不能评价。如果不能评价那么就不能管理。”所以我们必须学会具体的、用指标的方式描述准备开展的工作，以便于切实管理这些工作。因为，我们具体以指标体系的形式描述工作项目的过程，就是反思工作的必要性，可行性，以及具体实施方案的过程。当我们能够按照建立预算绩效管理指标体系的要求，回答项目依据、主要内容、测算依据等问题，并且具体从数量、质量、时效、成本等维度设计项目的产出指标，从经济效益、社会效益、环境效益、满意度等多个维度设计项目的效益指标，以及各项指标的标准时，必定会大大深化对该项目的认识，减少项目的盲目性，增强项目方案的科学性和可行性。还有，这样的申报表一旦批准实施，也就是日后接受检查或验收的依据了。在施行预算绩效管理后，填报项目预算申报表就是为项目设立预算绩效管理指标体系，这个指标体系就是本部门（单位）工作的蓝本，这样的工作显然不是财务人员可以完成的。构建全方位预算绩效管理格局，不仅要将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，而且要在部门和单位预算也实施绩效管理，要将政策和项目也全面纳入绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理，是提高国家治理体系和治理能力的必然要求，那就不仅是政府部门，甚至人大、政协等国家立法机关都必须参与其中的。全面实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政支出资金管理方式的变革，它更是一种观念的更新。如果说要加强学习、培训，首先是要对各级领导，各个部门、单位的领导加强培训，领导理解并真正重视了，用三到五年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的工作目标就不难实现。

作者:徐双敏 单位:中南财经政法大学