农民专业合作社资金管理研究

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提要：财政资金支持是促进农民专业合作社快速发展的重要因素，探究财政支持农民专业合作社资金的管理现状是完善财政支持农民专业合作社资金管理、使用方式，提高财政资金支出绩效的需要。本文通过分析江西省财政支持农民专业合作社资金管理现状及存在的问题，并从管理体制、投入机制、监督路径、考核方式等方面探讨分析资金管理问题产生的原因，进而提出完善江西省财政支持农民专业合作社资金管理的对策。

关键词：财政支持；农民专业合作社；资金管理

一、江西省财政资金支持农民专业合作社现状

近年来，为促进农民专业合作社的发展、壮大，江西省财政厅对农民专业合作社给予专项资金支持、优惠政策扶持。得益于省财政资金和政策的扶持，江西省农民专业合作社稳步、快速发展，其辐射领域已经遍及各个产业及环节，为江西省农业的产业化、现代化建设，为广大农民增收致富做出了巨大贡献。

（一）江西省财政资金支持农民专业合作社基本情况。江西省财政支持农民专业合作社资金来源主要是由中央、省市级财政的专项拨款和县级财政配套资金构成以及县政府临时增加的项目资金。从2003～2008年来看，全省共争取财政资金达到

1，480万元。从2009年起，为扶持农民专业合作社的发展，江西省年均拨付给农民专业合作社的扶持资金超过2，000万元，这些资金主要用于支持合作社改善基础设施、建设标准化基地、开展技术培训、实行品牌化经营。同时，积极争取中央财政对农民专业合作社的专项资金支持，自2009年起每年争取到中央财政专项资金超过2，000万元。除此之外，省国税局也加强对合作社的政策支持，并依照国家规定给予税收抵减。还有部分财政实力雄厚的市、县，对专业合作社也有一定的补助和配套。

（二）江西省财政支持农民专业合作社资金投入取得的成绩

1、促进农民专业合作社快速发展与壮大。截至2015年12月底，全省合作社户数达43，926户，同比增长24.34%，全省每个行政村平均拥有合作社数量达到2.97户；出资总额达1，012.86亿元，同比增长31.91%；成员总数达76.30万个，同比增长18.58%。全省共有农民专业合作社联合社120户，同比增长62.16%。

2、有效促进农业产业化经营。农民通过加入合作社，将分散的农户组织起来有序引导其进入市场，这不仅降低了农户进入市场的交易成本，改善了农户在市场竞争中的交易环境，提高了农户对市场的组织化程度，而且以“公司+专业合作社+农户”产业化经营链条的中间环节参与，这不仅促进了农民产业化链条的完善，而且改善了合作社的生产经营条件。如获得“全国农民专业合作社示范社”光荣称号的江西顺发白鸭养殖专业合作社，2009年省财政厅下拨的15万元帮助合作社解决了资金困难，并且合作社充分利用当地特色的资源优势，推动养殖专业户经营，销售收入获得迅速的增长，现在顺发合作社带动了更多的农户和养殖户共同致富。

3、有效推动农业标准化生产。财政资金支持各地专业合作社开通各地营销网络和信息渠道，发展优势和特色农产品，扩大了种植养殖规模，加快了农产品生产基地和区域性主导产业和特色产业的形成，推动了农业结构的调整。越来越多的专业合作社通过统一的生产技术和产品质量标准、统一的农资供应和统一的产品标识，提高了农产品的标准化生产，为提高农产品品质和实施农产品品牌战略创造了有利条件，极大地增强了农产品的市场竞争力。

二、江西省财政支持农民专业合作社资金管理现状及存在的问题

（一）江西省财政支持农民专业合作社资金管理情况。为了加强资金监督管理、确保合作组织资金充分发挥效益，江西省财政从资金的申报、下达、拨付及项目申报验收环节都做了严格规定。从合作社项目资金的申报角度来看，省财政要求严格审核项目申报材料，对符合申报条件的合作社采用专家评审的方式来确定是否入围，并采取抽查方式对入围的合作社进行核查，确定其材料的真实性、完整性，其相关资料交由县农委负责整理归档。在资金管理问题上，省政府要求部门集中管理，市政府要求区县报账，县政府确定报账单位。到达农经站的财政扶持资金，根据省相关条例及管理办法，按照项目的实施进度拨付资金，经农经站审核后项目单位要做相关核算，要求独立建账、独立核算、专款专用。同时，为提高财政支持农民专业合作社资金管理的透明度，当项目资金全部拨付并完成报账，单位将项目资金的来源、使用数量以及投入方向及时准确地公布在网络及乡镇显著的位置，采取相应的监督方式，接受群众咨询和访问。采取县市自评、市级审核、省级抽查的方式对每个完成的合作社项目进行绩效考核，对项目实施效果好的合作社在以后项目申报予以优先考虑，而对项目效果实施较差的，甚至截留、挪用资金的项目，将对合作社处罚和停止受理当地主管部门对其他合作社项目的申报。

（二）江西省财政支持农民专业合作社资金管理存在的问题

1、财政支持农民专业合作社资金监督难度大。由于国家财政资金支持农民专业合作社资金覆盖面广，审批程序多，资金管理涉及的层级也比较多，资金安排和项目管理链条长、环节多、层层上报和审批、资金再层层下达，这在一定程度上也影响了项目实施和资金到位的进度。各监管部门由于缺乏有效的沟通与合作，没有确定好各自的职责，这种重分配、轻管理的现象，对资金的运行过程与资金管理的监督上出现严重的缺失，也在一定程度上影响了国家的财政预算，使国家财政不能做出正确的预测，制定出强农惠农的政策。

2、财政支持农民专业合作社资金管理方式不科学（1）财政资金投入不合理，重点不突出。就目前的投入情况而言，中央及江西省政府财政支农资金投入总量上有所增长，政策覆盖到合作社的各个领域，但不同渠道的支农资金在使用范围和投入内容上，存在一定重复和交叉，对同一个合作社向不同的管理部门申报，由于相关部门之间缺乏有效的沟通和配合，导致重复申报，套取项目资金的情况。这样容易造成资金投入领域分散，突不出重点，是很难聚集资金办大事的。（2）财政资金管理效率低下。尽管江西省财政资金投入力度不断加大，并且通过法律文件规范其使用，加强其监督、提高其效益等，但总是因为种种原因，无法达到理想模式。首先，财政支农资金在投入上的不及时、跨年度拨付是导致资金使用效率低下的主要原因，这将阻碍其更好地发挥引导作用；其次，项目配套资金不足。一些地方政府并没有根据相应的比例配套项目资金，而是集中精力争取上级的项目资金，导致资金配套不均衡，无法完整投入和使用财政资金；最后，由于在绩效目标考评中，对财政支农资金目标考评细则没有做系统、全面的规定，缺乏对财政支农资金管理上的制约，无法合理规范财政资金的管理和提高财政支农资金的管理效益。

3、财务管理队伍专业化水平低。专业合作社负责人总体上是农村综合素质相对较高的群体，一般是由种养殖业大户、农民经纪人等担任，由于缺乏财务会计专业知识，因此财务管理意识不强。一些合作社会计人员由村组会计或其他人员担任，且受学历和理念等综合素质影响，存在无证上岗的现象。在一定程度上，合作社不能建立完善的货币资金内部控制制度，实施不相容职务相互分离。调查显示，从事专业合作社负责人和财务管理人员，普遍存在年龄大、学历低等问题，很难承担起现代农业发展的重任。部分合作社内部资金审批制度不够明确，没有按照国家规定标准和相关法律法规建立审批制度。当发生经济业务需要支取资金的时候，合作社的出纳在没有得到相关授权人的盖章和签字情况下直接支付现金，这种不能及时准确记账的行为造成账实不符、账目混乱的现象。

三、江西省财政支持农民专业合作社资金管理存在问题的原因分析

（一）江西省财政绩效考核制度的缺陷。现行的财政绩效考核体系中，考评税收入完成情况和招商引资工作占较大比例，而在农业上所占比例较小，并且分散到了各条线上，平均下来，支持农民专业合作社资金在绩效考评中，所占比例是极少的。因此在现有的考核机制下，其项目评审机制的局限性只提到争取项目给予加分，而对于项目实施的成效、资金的经济效益和社会效益是没有做明确规定的，这种考核制度会导致重分配、轻管理，从而不利于整体目标的实现。

（二）农民合作社绩效考核制度的缺陷。农民专业合作社绩效度量主要是行为性绩效和产出性绩效，在开展合作社绩效考核制度的情况下，由于多数合作社缺乏规范的财务报表，与绩效相关的统计数据也比较缺乏。因此，农民专业合作社的绩效考评主要通过问卷调查、专家打分来实现。这种考评方式主观性较强，这在一定程度上降低了合作社绩效考核的可靠性。而且考核结果，一般作为存档使用，很少将其应用到项目管理上，降低了绩效考核的严肃性。

（三）上级主管部门重流程、轻管理。财政支持农民专业合作社资金采用报账制度，由于项目多、资金量大且渠道广，所以实施单位利用发票作假手段套取资金，而财政部门在报账过程中未能实地了解的情况下就认可发票并拨付现金，这样对合作社的运营产生更严重的损害。另外，地方政府领导为了完成任期考核指标，盲目增加合作社数量，导致大量财政资金投入却忽视了监管财政资金的使用，从而形成了政策的漏洞。据调查，江西省农民专业合作社数量增加很快，但大部分农民专业合作社规模偏小，而且有些合作社就是为享受国家在税收、补助等方面的优惠政策而成立的。这些合作社在成立以后，并不重视经营，就是为套取国家补助，使财政补助没有发挥应有的作用。乡镇财政所是资金的具体经办机构，由于资金到达和项目实施的进度不一致，根本无法做到事前、事中、事后的及时监督。财政所作为一个受财政局和地方政府双重管理的站所，就算知道资金是被套取出来的，也不好行使财政的监督职能，只能帮着想办法把程序做完美，以备上级检查时能过关，这种内部运作机制不规范、缺乏管理和规范性程度的做法，完全丧失了财政的基本职能。

四、完善财政支持农民专业合作社资金管理的对策

（一）探索多种监督方式，确保资金的安全与完整

1、强化财政支持农民专业合作社资金的国家监督。将财政资金支持农民合作社所涉及的相关职能部门联系起来，建立一个由财政部门带头的联动机制，分别从审计、农业、商业等部门抽调业务精通的工作人员组成专业的监督组，形成一种优势互补的机制，专门针对该项资金进行一对一的核查，加大检查力度，扩大检查范围。从检查形式上，可以实行异地交叉检查的方式，从而避免人际关系影响检查的结果，严肃认真对待每一次检查，如实将查处的情况反映上报。

2、强化财政支持农民专业合作社资金全程监督。目前，财政支农资金的监督主要是对资金使用的事后监督，对问题的处理主要是“见洞就补”的方式，虽然也能起到一定程度的作用，但因此造成的经济损失往往是难以挽回的，监督的经济效益和社会效益是不甚理想的。因此，要从源头上堵塞财政资金漏洞，从主要监督资金使用到主要监督资金申报的真实性，将监督变被动为主动，强化监管职能专项资金管理逐步深入。各地乡镇财政应进一步加强专项资金监督管理，主动参与专项资金检查，以查促管，规范管理。从资金的预算分配至资金的投向使用的每个环节都实施审查，对资金实施全程监控管理，坚决杜绝资金虚假申报、重复申报、挪用套用的现象。加强内部职能部门监督的严肃性，对发现的问题立即做出整改意见，并实施相应的惩罚。协调各部门的沟通能力和服务工作，各级政府可下派专员不定期对其进行检查、考核和监督。

（二）规范资金的使用方式，提高资金使用效率

1、健全财政支农资金考核制度，提高资金使用效率。建立总结报告机制，完善考核体系。项目实施单位应定期向上级财政或主管部门反馈资金使用和落实情况，并以反馈的真实性和及时性为基础，作为对今后项目资金安排的依据，同时完善支农资金使用反馈制度，建立统一的考评指标体系。财政资金投入以后，加强对资金的经济效益和社会效益进行实地检查、做出评价，保证合作社经营效益最大化。对于不合理的财政资金使用，要求限期改正，并拨停资金。为进一步强化县级财政管理责任，保障国家各项民生政策的落实，提高财政资金使用效益。

2、健全合作社资金目标考核机制，提高合作社经济效益。合作社在指标预算时，应严格明确资金的使用用途，控制资金的使用去向。根据江西省合作社的实际情况，科学合理地分配使用社内资金，并且加大资金在指标预算环节的约束力。针对合作社的成员收益，要做到主观绩效和客观绩效兼顾。在确定度量指标变量之后，合理地改善下一年度的资金投入计划，保证合作社的资金使用效益。

（三）构建江西省财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系。现行的财政支出绩效评价没有建立起规范的指标体系，对财政资金的使用效益评价不足，评价内容不完整，忽视对项目效率或发展效益的评价；财政支出绩效评价结果只作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考以及档案保存，导致财政支出绩效评价工作流于形式。因此，要建立多层次、立体的财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系。在指标设置上，应充分考虑将定量指标与定性指标相结合；将财务指标与非财务指标相结合；将经济效益指标与社会效益指标相结合。可采用AHP法，将指标分为三个层次：一是一级指标，包括效益指标、效率指标和有效性指标；二是二级指标，按照财政资金投入、过程、产出、结果的过程来设置，即分为投入类指标、过程类指标、产出类指标和效果类指标；三是三级指标在四个二级指标下面根据前述原则设置若干个三级指标。同时，还应将影响绩效评价有效实施的因素考虑进来，避免设置的指标在实际操作中难以执行。通过建立一套科学有效的绩效评价指标体系，既可以客观衡量资金的实际绩效，又能为不断完善财政资金管理提供科学依据。

（四）加强财务人员队伍建设，健全财务规章制度

1、加强业务培训，提升工作战斗力。合作社对财会人员实行聘用制，从而选出不但业务素质高而且思想好、责任心强的人作为财会工作人员，力求做到持证上岗。财会人员不仅要公平公正的处理会计事务，还要在熟悉专业合作社独特的生产经营模式的基础上，具备处理不同类型专业合作社在财务处理中特殊要求的能力。因此，财会管理人员要通过不断学习来对知识更新，具备处理不同类型专业合作社在财务处理的不同要求的能力。因此，财会管理人员要加快知识更新，建议县级财政部门、经管站加强对合作社财会计人员的后续教育，创新培训机制。省市县应该每年定期组织乡镇财务人员进行集训，培训计算机软件应用，及时学习新时期财政财务法律法规，从根本上扭转经验主义，使乡镇财政工作真正走向规范化和制度化。

2、健全财务规章制度。要进一步提高财务管理人员的业务素质，规范报账的程序。对每一笔支持农民专业合作社的财政资金都要建立专账进行单独核算，不得设置账外账，更不可投机取巧套取财政资金。严格执行会计核算制度规定，对经济业务不真实、票据不规范、手续不完善、开支不合理的业务一律不报账。要求严格按照项目计划和财务会计制度的规定，合理归集项目收入、支出，健全会计凭证、账簿、报表等会计档案。

作者:李琴 陈祥云 单位:上海神农节能环保科技股份有限公司 九江学院

参考文献：

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