深究证券投资政府监管职能

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从1990年3月19日上海证券交易所成立开业到2004年末，经过10多年的发展，我国的证券市场从无到有、从小到大，已经从最初的地区性市场迅速发展成为有一定规模的全国性市场。上市公司数量不断增加，结构有所改善；市场规模不断扩大，直接融资功能进一步增强；投资者开户数不断增加，机构投资者比重不断提高；证券公司、会计师事务所、律师事务所、证券投资咨询机构及其从业人员也不断增加。我国的证券监管对证券市场的发展起到了重要的引导、推动和促进作用。并且，随着证券市场的发展，证券监管体系也逐步建立。

但与此同时出现的情况是：上市公司经营业绩普遍滑坡，“一年绩优、二年绩平、三年ST、四年PT”成为证券市场广为人知的一大特色。上市公司盈利持续恶化与中国宏观经济持续走好形成了鲜明的对比。各类违法违规现象增多，造假欺诈、内幕交易、股市操纵、购买审计与审计舞弊等案件层出不穷，社会影响恶劣。面对不规范的市场，投资者要么孤注一掷，以短期投机心态参与股市，要么对市场失去信心，选择“用脚投票”。中国证券市场陷入了长期的低迷。中国证监会最新数据显示，截至2005年3月，中国证券市场市价总值为34802．72亿元，而2001年6月(近几年市场表现最好时)，市价总值为53630．58亿元；2005年3月的流通市值为10996．52亿元，而2001年6月为18866．36亿元；筹资额方面，2005年3月锐减为7．92亿元，而2000年筹资额曾经达到近400亿元。而与此同时，中国经济迅猛发展，国际化程度日益提高，企业的再融资需求旺盛。越来越多的优秀大型企业，尤其是作为国家重要战略资源的优质上市公司，都由于各种原因奔赴海外上市，以解决融资瓶颈。

这些数据说明，发展和完善证券监管体系已经成为我国证券市场和国民经济发展无法回避和亟待解决的关键问题。然而，在理论界和证券业界的大多数政策建议都集中在提高监管能力、拓展监管权限和扩大监管机构规模等方面。笔者认为，政府证券监管职能的转变，才是目前完善我国证券监管体系的关键。

1我国证券监管的过度集权

我国股市的市场管理体制自20世纪90年代末期以来向证券监管部门集权的趋势越来越明显，这就是中国证券市场最大的问题。证券市场本来是一个最需要创新、最需要竞争的市场，而在这种高度集权的管理体制下，证券交易所日渐失去了市场发展的规则主导权，成为整个股市监管体系的一个“一线监管单位”，它的市场组织功能已经基本退化。这就意味着，在我国，证券市场完全由政府来操作和经营。

其实，这并非当初的本意在上个世纪9O年代初，中国股市除了1990年11月26日成立的上海证券交易所，1990年l2月1日成立的深圳证券交易所外，还有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全国证券市场自动报价系统)和NET(全国电子交易系统)，以及1993年8月l8日试运行的淄博证券交易自动报价系统。当时的沪深交易所虽然是地方性的，但面向全国开放，实行由当地政府主管、理事会实际管理的模式。这些不同的交易系统的出现，很适合中国多层次经济结构的状况。

当时，中国的银行体系还是以地方为主的管理体系，一个地方银行存款的多少对地方经济的发展非常重要。资本市场活跃，散户开户就踊跃，券商的客户保证金就越多，银行的存款就越多，加上两个交易所产生的税收利益中相当一部分也归当地政府，这对当地的经济繁荣有很大帮助。所以，交易所之间必然会有竞争，交易所和其他场外交易市场之间也必然有竞争，而且其竞争和地方政府有密切的联系。1995年、1996年，沪深两市激烈的竞争逐步形成了地方政府组织资金拉动股市、地方政府坐庄炒作的情况。这样一种地方政府间的竞争最终发展成了地方的柜台交易市场的无序状态。199年l1月召开的中央金融工作会议决定关闭非法股票交易市场，中国证监会在1998年专门下发了lO号文，淄博系统于1999年9月9日关闭，STAQNTE系统也f当天撤牌停止运行。1998年，中国证监会不再让企业自主选择上市地点，业内也有了“上海先上一家，深圳再上一家”的不成文规定中央由此把市场管理权逐步上收，第一是把交易所上收中央，理事长、总经理等都由证监会委派；第二是把各省市政府的证监机构上收，改成了国家证监会的派出机构。

自上个世纪9O年代以来的这样一个渐进演变过程，离不开1998年国有企业三年脱困的政治要求，从此以后，沪深交易所的整个运营就完全交由中央政府直接控制安排。本来，通过发展资本市场解决国有企业的问题，服务国民经济，激活民间资金，这个出发点很好，但问题是，由于没有很好地利用资本市场本身具有的运行规律，在资本市场采取了一种过度集中的管理手段，实际上就转变成为政府内部或国有资源之间的自我循环。

在股票市场为国有企业脱困服务的目标下，国有上市企业的股票就逐步丧失了对中小投资人的吸引力。股民不购买，就得由机构来买。于是就不得不发展机构投资人。一开始是向中小投资人发行封闭式基金，封闭式基金发不动了，接着发行开放式基金，最后是社保基金人市、保险业人市、银行业人市。在这种情况下，股票的投资人主要是金融机构。而我国的金融机构是由政府“背书”的，一旦市场出现问题，最后还都是政府买单。2001年的国有股减持，最终使这个市场结构所存在的问题暴露出来，更使这个过度集权的模式难以运行下去了。

过度集权的市场结构的关键问题在于，这个市场的创造性很弱，难以开发新的金融品种以及新的投资工具。因为，所有事情的决策权都在国务院、证监会，证监会管理的是全国市场，任何口子一开就是全国性的事情，所以不敢轻易放开。在这种情形下，由证监会和市场开发出来的新金融品种和产品就非常有限了。而一个富有竞争力的市场，吸引投资者的主要是品种的丰富。

我们不妨把交易所比作大卖场，经销商比作出售股票这种商品的店家。当我们只有两个不竞争的国营商场时，所卖的东西都是证监会批准的，经销商就没有动力去开发适合投资者的产品，因为经销商只要把能上市的公司提供给证监会，获得批准上市就行了。经销商没有积极性去开发新产品，而证监会也没有职责制造商品，市场怎么会有活力呢?经销商的任务是去发现好企业，帮助企业找到好的投资方式。但由于只有一个市场，而且只卖证监会规定的几种商品，经销商就无活可干。于是自己坐庄，自买自卖，这个市场必然混乱。

高度集权的市场的另一个缺陷是，人为扩大了信息不对称，使得炒作成风。本来上市公司就存在信息不对称的问题，炒作信息使之变成一个更难控制的问题。我国的证券监管机构经常不适当地对市场行情发表带有明显导向性的评论，把自己混同于一个“证券分析师”，有时言辞的激烈程度是任何证券分析师都不敢使用的。这使得我国证券市场的政策性周期特征非常明显，而一旦证券市场成为“政策市”，将产生多方面的消极后果：监管机构对市场的判断不一定正确，不正确的评论会使市场运行偏离正常的轨迹，人为造成市场波动；将助长政策性内幕交易；将引导投资者不再去关注公司业绩等市场基本信息分析，而是关注“内部消息”；助长证券市场的投机风气，也为市场操纵等违法行为创造了更多的机会；将助长券商等市场主体“靠天(政策)吃饭”的懒散心态，不再注重创新和开拓。“政策市”还会将本应由市场主体分担的风险集聚成比较集中的行政风险，而为了控制这种行政风险，监管部门往往只能再度实行更严格的行政控制，但结果会使金融风险又有所积累和增大，陷入“越想管住就越管不住，越管不住就越要管”的恶性循环之中。

国务院发展研究中心“资本市场”课题组的一份研究报告指出：“由于证券监管部门对应由市场力量决定的事情介入过深，对于政府应该管好的事情未能管好，使得各种违规现象十分突出，严重损坏了证券投资者的利益。”

2我国政府证券监管职能转变的目标和途径

一个制度安排在一定历史阶段是合理的，但到另一个历史阶段就可能不合理了，甚至可能成为发展的障碍，这就是“诺斯悖论”想要说明的道理，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”

政府主导对我国证券市场的建立和发展至关重要，但当证券市场从幼稚到逐步成长以后，市场机制开始越来越多地发挥作用。而市场经济运行本身有着一种内在的排斥行政机制和行政功能的特性，市场越来越多地依靠市场本身的自我组织、自我调控和自我发育，越来越多地要求政府干预“淡出”。而此时，如果政府仍然固守自己“万能的上帝”的职能，证券市场内在发展要求与政府职能之间的矛盾与冲突就会不断积累、膨胀，将阻碍证券市场进一步发展。

笔者认为，我国政府证券监管职能应在三个方面进行转变：

(1)在经济职能方面，必须尊重政府与市场的界限，在市场经济中凡是市场能做的，应该放手让市场去做，而政府的职能在于弥补市场失灵。

为此，要改革目前这种高度集权化的证券市场管理体制，证监会必须把一部分职能还给市场。在股票发行和上市、信息披露制度、规范市场各参与主体权责利行为方面进一步推进市场化改革，凡是市场能做的，让市场去做，证监会只是加强监督职能；市场一时做不到的，监管部门也要积极创造条件让市场去做。

证监会卸下的另一部分职能应归还给中介组织和行业自律组织。中介组织和行业自律组织是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径，是实现“有形之手”和“无形之手”的重要环节。有效地发展中介组织和行业自律组织的作用，可以维护市场机制的有效运作，同时还可以改变政府单一的供给机制。中国除了有两个交易所以外，还应该有一些中小型的交易场所，还要有地摊式的场外交易场所，形成地方性的和全国性的、不同品种、多层次的资本市场结构。证监会应采取有效措施扶持行业自律组织的发展，以最终形成财务监督、法律监督、保荐人监督、行业监督、市场监督与行政监督相结合的立体监督网络，保证市场公平，保护投资者利益。

(2)在行政职能方面，政府必须改变以前在市场不成熟时的重管制、重审批的做法。

从2002年开始到2004年，证监会先后3次大规模取消行政审批项目，共取消101项审批项目，7项行政审批项目由证券业协会和期货业协会自律管理，同时还先后颁布了《中国证监会行政许可执法监督暂行规定》和《中国证监会行政许可实施程序规定(试行)》等具体的实施规定，声势浩大。但需要注意以下两个方面的问题：一是，要注重实际的而非名义上的管制削减。一哄而上的行政审批制度改革容易出现的问题是搞形式主义和做表面文章，为体现行政审批项目大幅削减甚至把本应减少的机关内部流转程序作为审批项目取消，应避免削减审批项目“名多实少”的现象。二是，一哄而上的行政审批制度改革虽然有轰动性的影响，但未必有持续的效果。如果现有的市场体系承受不了激进式的改革，改革的积极效果就得不到很好的发挥，甚至会带来较大的负面效果。这样的改革不容易巩固，容易走回头路。改革的激情一过，各种行政审批项目就会陆续以新的形式重新出现，甚至更多，应避免陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

(3)政府需要强化适应社会主义市场经济发展要求的职能，集中主要精力加强监管。这方面有不少教训值得吸取，以转轨国家波兰和捷克的证券市场为例。两国几乎同时开始建立和发展证券市场，但到了20世纪末，两国证券市场的发展有了天壤之别。捷克证券市场几乎萎缩殆尽，而波兰证券市场则相对稳定地发展壮大。究其原因，最关键的因素是监管的差异。波兰证券市场从建立之初就实行严格的证券监管，设立了独立的证券委员会专门负责证券监管，在公司法和证券法的制定和修订过程中采取了高度保护投资者的立场，制定和完善了相关的法律细则，监督执法也比较严厉。而捷克没有独立的证券监管机构，相关的立法对投资者保护有所忽视，执法也比较松懈，导致投资者对证券市场失去信心，股权融资不断收缩，证券市场持续衰落。这些都给我国政府的职能转变，尤其是证券监管职能的转变提供了宝贵的经验。

中国证监会在转变职能的同时，证券监管职能必须及时加以补充、加以强化，包括：

一是，要加强监管，就要完善机构设置，进一步加强证券监管稽查部门、信息披露监管部门、政策法规制定部门的力量；

二是，严厉打击、坚决取缔违规的业务活动；

三是，加强监管人员的培训以及对现代信息技术的学习和运用，提高监管人员的监管水平和技术水平；

四是，重视监管的效率，提高监管的有效性等。

另外，国家立法机关加强证券监管法律的建立和完善的同时，证监会应加强相关监管法规和制度的建设，使得证券监管做到“有法可依”。

我国股市的持续低迷和股市危机的持续发展已经有力地说明，单纯依靠行政力量和行政手段来控制股市危机、打击市场违规行为的道路是走不通的。面对股市风险和市场违规行为，更应当坚定不移地推进股市的市场化改革进程，转变政府证券监管职能。只有这样才能推动证券市场的发展，我国股市才有出路，才有前途。