日本的金融机制与启发

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政策金融是指为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。第二次世界大战后，日本政府建立了一整套完整的政策金融体制，并通过该体制引导民间产业资本流向重点产业，以推动产业政策的顺利实施和经济赶超目标的实现，为日本经济高速发展做出了巨大的贡献。对于日本产业政策和银行制度研究学术界也作了大量研究，相关文献也比较多，但对于战后日本政策金融体系是如何建立的？其作用机制如何？对日本经济发展有何利弊？国内外相关研究比较少，本文试图对这些问题进行探索与分析。

1战后日本政策金融体系的建立

在战后初期，由于战争的破坏，日本经济处于全面崩溃的边缘，资本稀缺、物资匮乏、市场混乱。为了恢复生产，振兴经济，日本政府根据有泽广已教授的建议，实施了倾斜式生产方式——重点对煤炭和钢铁产业生产进行倾斜，并于1947年春设立了“复兴金融公库”，负责给重点产业部门提供低息贷款。尽管该金融公库存在的时间不长1，但它与价格补贴、物资配给政策一起，推动了以“倾斜生产方式”为核心的复兴产业政策的顺利实施。到了20世纪40年代末至50年代初，日本政府实施了以钢铁、煤炭、电力、造船这“四大产业为重点”的产业合理化政策。根据该政策，日本政府鼓励企业对重点产业的生产设备、生产技术进行现代化改造。由于历史的原因，日本政府企业内部资本较少，如1950~1962年，企业自有资本率仅为33％。为了满足重点产业设备投资的需要，日本政府先后建立了日本进出口银行和日本开发银行，专门负责提供产业发展所需要的长期资金，以弥补民间金融机构长期资金的不足。后来为了促进地区经济发展、改善人民生活环境，日本政府又陆续建立了9家金融公库，从而形成了2银行、10公库为主的政府金融机构体系，如图1所示。20世纪50年代中后期，日本政府为了促进公共投资，根据特别法令出资设立了中小企业振兴事业团、日本道路公团等36家公团和事业团，负责对各自领域和地域进行公共投资和管理。

战后日本政策金融机构体系主要由两个部分构成。第一部分就是政策金融融资体系，由2家银行、10家金融公库和1个基金组成（见图1），负责对特定领域内的企业提供借款。其资金除部分通过发行债券和从外国政府和金融机构借款外，主要来自于向政府资金运用部借款。第二部分是政策金融投资体系，由36家公团和事业团构成，负责向各自领域的企业或事业进行投资。

2日本政策金融机制

战后日本政府为了促进产业发展，鼓励民间企业进行设备投资建立了一整套完整的政策金融机制，该机制主要由运行机制和作用机制构成。

2．1日本政策金融运行机制

日本政策金融运行机制又称为财政投融资机制，是政府为了特定的目的，通过邮政储蓄等从民间筹集资金，并投向重点产业、社会基础设施建设、住宅建设等领域的投融资机制。日本政策金融运行大体上可分为编制计划、筹措资金和运用资金三个阶段（见图2）。

（1）第一阶段是编制计划阶段。每年7、8月份各个省厅根据经济发展的需要和企业资金需求，编制下一年度政策金融预算草案，并交给大藏省。大藏省根据预算收入和各省厅的资金需求，从财政和金融角度进行全面审议后，确定大藏省原案，并经内阁会议讨论通过后，作为政策金融预算计划提交国会审议。国会审议批准后，该政策金融计划编制即告完成。政策金融计划包括资金筹措计划与资金运用计划。

（2）第二阶段筹措资金。大藏省根据已经被批准的政策融资计划，从资本市场筹措资金。日本政策金融资金主要来源于四个方面：①大藏省资金运用部以委托保管的形势，从邮政储蓄、国民年金和厚生年金部门吸收资金，这是政策金融主要资金来源；②政府经营的建议人寿保险公司收取的保险费；③从国家一般会计预算中下拨的资金；④如果吸收的资金不能满足预算支出的需要，则发行国债、政府担保债券，以弥补资金缺口。

（3）第三阶段是运用资金阶段。大藏省依据政策金融计划，将一部分资金分配给政策金融投资部门，由他们对国营、公营事业提供投资；另一部分资金通过政策金融融资机构贷放给企事业单位。一般而言，向政策金融机构申请贷款的条件非常严格。只有当企业不能从民间金融机构获取贷款时，才能向政府金融机构申请贷款。

2．2资金诱导机制

为了引导民间资本流向政府重点支持的产业部门，战后日本政府充分发挥了政策金融机构融资示范作用，建立了一套完整的资本诱导机制。该机制主要由两个部分组成。

（1）通过政府机构的示范效应带动民间金融机构向重点产业融资。由政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明该产业是政府重点支持的产业，具有良好的发展前景，从而增强了民间金融机构的融资信心。当民间金融机构对某一产业的融资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给民间金融机构，再转而扶持新的重点产业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。一般说来，战后日本政府金融机构的金融贷款期限长、利率低、条件优厚，企业获得政府金融机构贷款后更容易得到民间金融机构的融资，因为民间金融机构向企业进行融资的时候，政府金融机构的融资起到了信誉担保作用，因而政府金融机构在带动民间金融机构向重点产业进行融资方面发挥了重要作用。为了刺激民间金融机构向政府重点产业投资的积极性，战后日本政府实施了护卫舰队管理模式——由大藏省担保银行不破产，并对存贷款利率进行严格的限制。限制存贷款利率做法保证了银行能够获取稳定的存贷款利差也即租金。由于该租金是一种相机性租金，其取得与否取决于贷款的规模和质量。由于政府金融机构融资对象都是政府重点支持的产业，向这些产业进行投资风险很小，因此，这种做法极大地刺激了民间金融机构向重点产业提供贷款的积极性。与此同时，日本银行为了支持民间金融机构向从事重点产业经营的企业提供贷款，不仅增加了货币量，而且还直接向这些银行提供最低限度的信贷保证。据统计，在1960年日本每家都市银行都从日本银行获取了相当于300亿日元的信贷，1961年3月每家银行获得500亿日元的信贷，1961年9月每家银行又获得了900亿日元的信贷，这进一步增加了民间金融机构向重点产业融资的能力。

（2）引导民间企业投资方向。战后日本为了扶植重点产业发展，对于从事重点产业经营的企业不仅给与资金支持，还在税收、外汇配额等方面给予优惠，因此，从事重点产业经营的企业通常能够获取较高的收益。当政府金融机构向某个产业投融资表明政府支持其发展，从而增强民间企业投资信心，引导他们向重点产业投资。此外，与民间金融机构相比，政府金融机构在贷款利率和贷款期限方面更为优惠，对企业更有吸引力。但只有政府重点支持的产业项目才能够获取政府融资，民间机构要想获得政策金融机构的优惠贷款，就只能向符合政策目标的产业投资。

3日本政策金融体制的利弊

战后日本大规模的实施政策金融，这种政策金融体制在推动经济高速增长方面发挥积极作用的同时也存在一定的弊端。

3．1日本政策金融体制的积极作用

日本政策金融体制的积极作用主要体现在弥补市场失灵、促进产业发展两个方面。

（1）有利于弥补金融市场不足，补充完善民间金融机构功能。通常民间金融机构贷款非常注重贷款的安全性和收益性。对处于成长前期的重点产业而言，由于其发展前景不明朗，融资风险较大；中小企业由于在市场竞争中处于不利地位，融资风险也较大；而基础产业投资投资规模大，回收期限长，都很难直接从民间机构获取贷款。由政府金融机构向他们提供贷款有利于解决其发展的资金需求，促进这些产业的发展。以煤炭发展为例，煤炭工业贷款占复兴金融公库贷款总额的比例，1947年占35％，1948年占38％。到1949年4月，煤炭业设备资金净借入额的98％均来自于复兴金融公库。此外，由政府金融机构向风险大、回收期长的产业进行直接或间接的信用担保，可以增强民间金融机构向这些产业的融资安全感和信心，促进他们向经营这些产业的企业融资。

（2）引导民间资本投融资方向。政策金融机构由于自身资金规模所限，由其直接向民间企业提供融资作用有限，他们对产业发展更多地体现在对民间资本的引导和带动上。由政策金融机构先向重点产业提供融资，在政策金融机构资本诱导机制作用下，使民间资本源源不断地流向政策支持的重点产业，从而在资金上保证了日本产业政策的顺利实施。图3如实地反映了战后日本政策金融在资本诱导方面的效果。

3．2日本政策金融的弊端

在经济高速增长阶段，日本政策金融体制在补充民间金融机构不足，引导民间资本流向方面发挥积极作用。但随着日本市场体制的逐步建立和完善，政策金融的缺陷与弊端也逐步显现，主要体现在以下几个方面。

（1）排挤民间事业，与民间金融机构争夺资源。尽管战后日本政府对政府机构的贷款条件进行了严格的限制，但在经济高速增长结束以后，民间企业投资放缓情况下，该限制并不能有效阻止政府金融机构与民间机构在优质客户方面的争夺。与民间金融机构相比，政策金融机构的贷款期限、利率和担保等条件更为优惠，对民间资本需求者更有吸引力。因此民间金融机构在和政府金融机构争夺优质客户时……，处于不利地位。

（2）资源配置效率低下。战后日本政策金融资金最主要来源于邮政储蓄，约占全部政策金融资金的45％。由于邮政储蓄在利率和存款期限方面比民间金融机构更为优惠，并且享受免税待遇，导致民间资金大量向邮政储蓄转移，在经济高速增长结束后内需不足的情况下，邮政储蓄大量吸收本应流向消费领域和投资领域的资金造成了资金的浪费。

（3）阻碍了产业结构的调整。通过政策金融机构对企业提供贷款和融资担保，使那些从事夕阳产业经营或效益低下的企业获得喘息的机会，不仅容易产生道德风险，也阻碍了企业正常的新陈代谢和产业结构的调整与升级。

（4）信息批漏不充分，容易滋生腐败。战后日本政策银行、金融公库、事业团和公团，其资金主要来源于政府财政融资。与民间金融机构相比，政府对他们监管不严、信息批漏不充分，不仅导致不良资产的增加，也容易引发腐败现象。

4对我国政策金融的启发意义

我国政策金融始于新中国成立初期，1993年又先后成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行3家政策性银行，从而建立了我国的政策金融体系。可以预见，在目前我国市场机制不完善、地区之间经济发展不平衡、城乡二元制经济结构的背景下，政策金融还将在较长时间内存在。研究日本政策金融发展的经验与教训，对我国政策金融发展具有十分重要的启发意义。其具体有以下几点。

（1）明确政策金融机构的经营范围，防止与商业银行争夺资源。我国应该建立和健全政策金融制度，规范政策金融机构运行范围。可以参照日本的经验，将三家政策金融机构各自经营业务范围进行严格的限定，使其与商业金融机构经营范围进行严格的区分，以避免出现争夺资源。

（2）强化政策性金融机构融资引导功能。政策性银行应该大力开展信用担保、贴息等功能，通过政策融资诱导机制的作用促进商业银行向国家重点产业和基础产业融资。

（3）加强对政策银行的监管，建立政策银行监督制度和法规。我国应该加紧对政策银行立法工作，从法律层面上对三大政策银行进行监管。加强政策银行经营信息批露制度，并实行严格的财务管理制度和经营责任制。

（4）多渠道筹措资金。政策银行应拓宽资金来源渠道，以增强其自身资金充足率，除由国家财政和汇金公司注资以外，还可以在债券市场上发行国家担保债券和从国际金融机构筹措资金。