金融监管的重塑与启发

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2008年3月31日美国财政部公布《现代化金融监管架构蓝皮书》，提出对美国金融监管体制进行重建，建立目标性监管模式。由于该改革方案对美国现行金融监管体制提出了一系列重大改革措施，将对美国金融体系产生巨大影响，因而备受国际社会关注。我国在2003年4月形成的“一行三会”的金融监管结构基本上属于按机构性质划分监管权属的多边监管结构，与美国现行金融监管体制相类似。因此，深入了解美国金融监管体制的重构计划对未来我国金融监管结构的改革有着重要的启示。

一、美国现行金融监管体制及其缺陷

美国现行金融监管体制的形成始于20世纪30年代。1929—1933年经济大危机后，美国开始采取金融分业监管体制。在经过几十年的发展变化之后。美国形成了当今世界上最为复杂的多边金融监管模式——双层多头金融监管模式。所谓“双层”是指联邦和州均设有金融监管机构；“多头”则是指联邦设立多种监管机构，并主要采用“机构性监管”，按照银行、证券和期货业、保险业分别设立专门的监管部门。如对商业银行的监管由美联储(Fed)、货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC)共同负责；对证券期货机构及证券期货市场的监管则由证券交易委员会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)和美国投资者保护公司(SIPC)共同负责；对信用合作社的监管由全国信用社监管署(NCUA)负责；对储贷会的监管由储蓄机构管理局(OTS)负责；而保险行业则由州一级进行监管，各州及华盛顿特区和美国属地的保险监管者组成全国保险专员联合会(NAIC)作为一个自律组织协调各地保险监管。

金融分业监管模式虽然可以发挥监管专业化分工优势，但在1999年实施《金融服务现代化法案》后，标志着美国金融业实现了从分业经营向混业经营的转变，这对现行的美国金融分业监管体制提出了挑战。特别是次贷危机的爆发，更加彰显了美国现行金融监管体制的缺陷：

一是监管机构过于复杂，易导致监管重叠和监管冲突，降低了监管效率，例如美国证券交易委员会对证券机构和全国性证券市场拥有排他性的监管权，而期货交易委员会对商品期货的交易机构和产品拥有排他性监管权，但是两者在金融衍生产品、特别是金融期货和金融期权的监管上存在交叉和冲突。此外，监管机构过多也容易造成监管缺位，如对投资银行的活动基本没有监管，而在美国次贷危机的形成过程中，恰恰是投资银行起了重要作用。

二是“多头”监管易造成监管标准不一致，加大了合作协调的难度，提高了监管成本，同时还容易导致监管信息交流不畅，从而错失处置危机的有利时机。如次贷危机从2007年年初显露迹象到7月份最终爆发，期间相隔了近半年时间。而在此期间，美联储、证监会等监管机构并没有共同采取有效的应对措施，最终导致危机愈演愈烈。

三是以机构性监管为重点的金融分业监管体制已难以适应混业经营的新形势。尽管美国的分业监管既是“机构性监管”，又有“功能性监管”，但两者并没有很好地结合，其重点仍然是机构性监管。功能性监管主要体现在金融控股公司上，所有类型金融控股公司的子公司，均由相应的行业监管机构监管。例如，银行控股公司的证券子公司由证监会监管。另外，行业内的控股公司由各自的行业监管机构监管。因此，银行控股公司(BHC)、储贷会控股公司(THC)与证券控股公司(SIBHC)分别由联储、储贷会监管局和证监会监管。

四是缺乏一个对跨行业的系统性风险负责的监管部门。如在次贷危机发生前，从抵押贷款发起到最终证券化销售，每个市场参与者均假定抵押贷款的发起人已对贷款申请人的信用质量做了可靠的尽职调查，因此抵押贷款的信用评级质量是有保证的。而事实上这个假定是不成立的，而且没有机构为此负责。最终，抵押贷款市场的问题通过资产证券化牵连到了投资银行业，引发次贷危机。

二、美国金融监管体制的重构计划

次贷危机的爆发，对美国现行的金融监管体制提出了严峻的挑战。面对不断扩散的危机和影响，美国人也开始重新审视其金融监管体制。早在2007年3月美国商会发表的一份报告就指出：“美国目前的监管框架是在上世纪30年代建立起来的，已经不适应全球化和金融创新的需要，美国政府应当考虑更加面向金融市场和参与者的监管改革”。2007年11月，美国证券行业和金融市场协会(SIFMA)应美国财政部的要求对金融监管体系发表了评论报告，该报告主张重整美国的金融监管架构。2008年3月31日美国财政部正式公布《现代化金融监管架构蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)，推出了一套金融监管体制重构计划。针对美国金融监管体制的现状，《蓝皮书》制定了短期、中期和远期三个阶段的改革计划。

(一)短期计划

短期内主要针对当前信贷和住房抵押贷款市场，加强监管当局的合作，强化市场监管。建议在不改变现行监管权力结构的前提下采取以下主要措施：(1)扩大总统金融市场工作组，新增储蓄机构监理局、货币监理署、联邦储蓄保险公司为总统金融市场工作组成员，扩张其权限，明确其为金融政策的合作与沟通平台，同时将该工作组关注的领域从金融市场扩展到整个金融系统。(2)成立抵押贷款创设委员会，并制定全国统一的最低业务资质标准，以改变抵押贷款市场由各州自行管理的现状。(3)将美联储对非储蓄金融机构的流动性支持作为稳定市场的重要机制，赋予美联储对非储蓄金融机构进行实地监察的权力。

(二)中期计划

中期内主要关注消除监管制度中的重叠，提高监管有效性。并在现有监管框架下，着重对金融监管的组织架构进行相应的调整：(1)将联邦储蓄联合会的监管机构由原来的美国储蓄机构管理局转为美国货币监理署。(2)建议由美联储来统一监管州立银行。并由美联储对支付和清算系统负首要监督责任。(3)改变保险业一直由各州监管的现状，建立保险业的联邦监管体系，即组建隶属于财政部的全国保险管理局，以转向由联邦政府负责监管保险业。(4)合并商品期货交易委员会和证券交易委员会，将期货市场和证券市场的监管机构合二为一。

(三)长期计划

在《蓝皮书》中，美国财政部提出把目标性监管模式作为未来美国金融监管体制的最优选择，并提出市场稳定性、审慎性和商业行为三大监管目标。根据这三大目标，分别设立三家金融监管机构：(1)市场稳定性监管机构。由美联储承担市场稳定性监管职责。美联储有权利获得全部金融监管信息，并有权披露有关市场风险的信息；在监管法规的制定方面与其他监管机构合作，为整体金融市场的稳定而采取必要的行动。(2)审慎性监管机构。新建一家审慎金融监管局来承担审慎性监管职责，它将承担起美国货币监理署和美国储蓄机构管理局的现有职责，主要负责有政府担保性质的金融机构的安全稳健。(3)商业行为监管机构。由商业行为监管局来承担商业行为监管职责，主要负责所有类别金融企业的商业行为监管，制定产品销售及服务提供的标准。

三、对我国的启示

我国现行的“一行三会”的金融监管结构，是在2003年4月形成的，基本上属于按机构性质划分监管权属的多边监管结构，与美国现行金融监管体制相似。美国重构金融监管体制是对其现实金融监管体制的缺陷进行反思后所做出的选择，我国可以从中得到一些启示：

第一，金融监管体制的模式必须与经济、金融发展的现实相适应。我国现行的“一行三会”的金融监管结构是为适应金融分业经营体制而建立的金融监管体制。而随着我国金融混业经营趋势的凸现，这种适用于分业经营的机构性监管模式的弊端也日渐显现，如只认机构性质不认业务特点，造成由不同金融机构经营的相同业务存在着不同的监管标准，从而形成不公平竞争和监管套利。因此，我国现行的金融监管体制必须适应金融混业经营趋势的发展，应由机构性监管向功能性监管转变。

第二，明确监管目标，落实监管责任，避免出现监管冲突和监管缺位。在金融业趋于混业经营的背景下，应将市场稳定性作为首要监管目标，这也是抵御金融风险的重要屏障。在统一监管尚未实现之前，可在现有监管结构的基础上，明确各职能监管机构的监管目标，落实其监管责任，避免出现监管冲突和监管缺位。

第三，关注国内金融业发展，及时扩大监管范围。随着金融业对外开放的不断推进，我国金融创新的步伐也在不断加快，一些新的金融机构和金融业务正在涌现。而这些新机构、新业务由于缺乏经营经验或管理经验，往往蕴藏着较大的风险，严重威胁到市场稳定性目标。因此对这些新机构、新业务，应及时将其纳入监管范围，以免出现监管真空而使其得到自由放任的发展，从而给市场稳定带来隐患。

总之，不管我国选择何种监管体制，必须做到风险的全覆盖，应最大限度地减少由于监管缺位或存在监管真空而引发金融市场风险。