当前地方债券发行思索

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1我国地方债发行的背景

2008年11月，中央政府出台4万亿经济刺激计划。其中，中央投资1.18万亿元，其余资金来源于地方配套和民间资金。随后，地方政府相继出台投资计划。总资金规模高达18万亿元，而与此同时，地方财政收入出现减收趋势。2009年1月，全国财政收入6131.61亿元，比去年同月减少1265.03亿元，下降17.1％，从上述数据我们可以看出，如果不及时筹集地方配套资金，将有可能延缓4万亿经济刺激计划的实施进度，从而影响“保增长”大局。因此，允许地方政府的债券发行的目的在于举全国之力刺激经济发展，是必不可少的关键一步。

财政部部长谢旭人近日指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部发行，列入省级预算管理。地方债券资金的用途首先要为中央重点项目作配套，其次是地方政府根据最重要的方面来安排，主要是投入民生项目中，这意味着，我国地方政府发行债券已有了政策支持。

2我国发行地方债的条件分析

2．1国债负担率分析

国债负担率是指一国的国债余额占国内生产总值(GDP)的比重，是衡量整个国民经济承受国家债务能力的指标。该指标着眼于国债存量，表示国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系，它重视从国民经济总体来考察国债限度，被认为是衡量国债规模最重要的一个指标。

自从我国实行积极财政政策以后，赤字加大，而且赤字只能由国债一条渠道来弥补，加上过去国债还本付息高峰的到来，随之国债余额增长和国债负担率的提高较快，人们普遍担心是否有可能酿成债务风险。回答这个问题需要了解我国当前国债负担率水平，我国当前的国债负担率情况见表1。

我国改革开放后，从1980年起才重新发行国债，由于发行时间还较短，所以我国的国债负担率目前仍处于低水平，距国际公认的60％的最高界限仍存在较大的空间。因此，从国债负担率方面来看，我国的地方债发行的条件是具备的。

2．2国债依存度分析

国债依存度是说明财政支出中有多大比例是依靠国债来支付的，所以国债依存度是通过当年国债发行额与财政支出的对比来计量的。

国债依存度从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入，政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力，国际上对国债依存度有一个模糊的经验性的安全控制线，大体是在25％。从下列表2可以看出，我国的国家财政债务依存度从1995年就超过了国际上公认的安全控制线。

通过上述数据，是不是就说明我国的国债依存度过高，那么就不能再发行地方债了呢?回答是否定的，下面，我们就来分析下其中的原因。

由于我国一直以来就是不允许发行地方债的，所以，当地方政府出现财政赤字时，就要依靠中央政府的转移支付。也就是说，我国债务的权利、义务和责任都集中在中央财政一级，因此会出现中央的国债发行额相对于中央财政支出过高的情况，那正是因为中央的国债发行额里面包括了其本不应该承担的地方债务的份额，解决这个矛盾的方法正是应该发行地方债，来减少中央财政发行过多国债的压力。

3我国发行地方债的意义

3．1对债券市场的品种上是一个创新

在西方国家，地方政府债受投资者的欢迎，流动性非常高，是因为地方债券具有下列特点：一是由于地方政府债券是以地方政府的财政收入和征税作为还款来源，信用等级高，风险小；二是流动性强，借款抵押价值较高，由于地方政府债安全性好，当投资者需要变现时，能够在市场上以较少的交易成本出售并很少遭受损失；三是免缴所得税，这是地方政府债券最吸引众多投资者的重要原因，尤其受到高所得税率下机构投资者的格外关注，四是期限灵活，长短不一，能满足不同投资者的需求。

但是，我国1995年颁布实施的《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，在很长一段时间里面，这一规定禁止了地方政府发行债券的权力，也妨碍了债券市场的发展，地方债券作为一种金融商品，它本身是金融市场交易品种中不可缺少的一部分，那么，近日，国务院同意地方债的发行，无疑是个明智之举，这将为我国的债券市场注入新的活力。

3．2在经济衰退时期，地方债的发行可以刺激经济增长

受国际金融危机的影响，从2008年下半年以来，我国经济的各项指标出现了下滑，2008年11月9日，中央政府出台了“4万亿投资计划”，其中中央投资1.18万亿，其余资金来源于地方配套和民间资金，随后，地方政府相继出台投资计划，总资金规模高达18万亿元。那么在税收收入大规模下降的情况下，地方政府投资资金来源只能是发行地方债券了。地方债能在很大程度上扩大内需、促进消费，调动地方政府的积极性。

4我国发行地方债应该注意的问题

4．1谨慎确定和选择地方债的发行主体

财政部部长谢旭人表示，2000亿元的地方债券额度已经分配完毕。但目前具体情况还要等报国务院审批之后，才能公布，不过我们可以确定的是，此次地方债券的发行主体是各个需要资金支持的省市。

在发行地方债初期，由于尚缺乏具体的实践经验，确定地方债发行主体的范围不宜过宽，目前，可将发债主体范围初步确定为省(直辖市、自治区)和经济发达地区的省辖市两级地方政府，并选择部分重点城市先行试点。为稳妥起见，应对发债主体的资格进行严格评估和审核，评估和审核过程中，要重点围绕偿债能力，综合考虑一个地区现有的GDP、经济效益及财政收入水平和未来的经济增长与财政收入增长潜力等因素，并认真考核其对现有债务的偿还业绩和债务资信。

4．2地方政府债券利率的确定

此次地方政府发行地方债券，由于各省财力不同，投资项目的回报率也有差异。那么地方政府债券的利率应该如何确定呢?

关于地方债的利率水平，从理论上讲，由于地方债的安全性高于企业债券，低于中央国债，流动性低于银行存款，因此发行利率应低于企业债券，高于国债利率和银行存款利率，但是，一般说来，国债是国家利用债务平段促进社会经济发展和对国民经济实施宏观调控的主要工具，其比地方债肩负的职能更重要。如果地方债利率高于国债，势必冲击国债市场。而且，此次地方债的发行之后可以在市场上交易，这一点同国债一样。鉴于此，笔者认为，最适合的选择是使地方债的发行利率与国债持平。

关于地方债的利率形式，理论上可有固定利率和浮动利率两种选择，我国日前应与现行国债一样，选择固定利率形式。因为：首先，实行固定利率可使投资者获得较稳定的收益，这符合我国居民储蓄投资的传统偏好，有利于保证地方债的顺利发行，其次，固定利率可以锁定偿债成本，经过最近几次大幅的降息后，我过的利率水平较低的条件下，这既适合地方则政收支紧张的状况，也便于更好地将所融资金用于基础设施和基础产业建设。

4．3建立专门的地方债偿还机制

地方债券的偿还应该由本级地方政府承担还本付息责任，如果由中央政府代换的话，一方面会引发地方政府发债的道德风险问题，另一方面，地方政府享受收益而由中央政府承担债务成本，这如果成为常态，将不可避免地会造成全国性的债务危机。此次地方债发行由“转贷”改为“”，中央政府的角色发生了根本的变化，即中央政府由“债务人”变为“中介人”，地方政府的“债务人”角色要得以强化。

5结语

通过以上分析，我们可以看出，我国当前推出地方债券的做法是正确而且积极的，因为我国的国债负担率并不高，客观上还有进一步发债的空间；而国债依存度表面看来似乎过高，但究其原因，是因为中央一级政府发行的债券里面囊括了地方债的份额，要解决这一问题，就是应该适当减轻中央的财政负担，允许地方债券的发行。

进一步来讲，在当前经济出现下滑的情况下，发行地方债券可以繁荣金融市场，推动金融市场改革和发展，而且，地方债券的推出对于刺激经济增长的作用也将十分显著，能在很大程度上扩大内需、促进消费，调动地方政府的积极性。当然在发行地方债券时，我们也要注意发行主体的选择、债券利率的设置和债券偿还机制等方面的问题。