中国金融的脆弱性及管控

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一、我国农村金融脆弱性的成因

金融脆弱性有广义和狭义之分。本文采用的是广义金融脆弱性概念。我国农村金融脆弱性的产生由多种因素造成。

1．农村金融机构经营过程中存在内生性缺陷。

一般来说，农村金融机构正常运作需要具备两个条件：一是资金提供者不挤兑，二是农村金融机构对资金的使用是有效的。但在我国农村，这两个条件极易遭到破坏。一方面，农村金融机构的脆弱性源于其特有的业务活动，作为金融中介机构，农村金融机构的重要功能是吸收存款，发放贷款。一般来说，只要存款基础稳定，农村金融机构便可在保持足够的流动性以应付日常提款的前提下，将其一定比例的资金投资于流动性不高但收益率较高的资产上。但如果一旦发生重大意外事件，使储户对农村金融机构失去信心时，就会出现挤兑现象，这时，农村金融机构便表现出相当的脆弱性。挤兑规模越大，所积聚的金融风险越大，金融脆弱性就越明显。近年来，由于信息不完全性和不对称性，农村金融机构对借款人的筛选和监督并不能保证高效率，从而使金融机构保持稳定的第二个条件难以成立。由于农村借款人往往数量非常庞大且高度分散、对借款额度需求较小且缺乏抵押品，农村金融机构要充分了解这些借款人的情况很困难，而且成本也相当高。同时，我国农村金融债权人与债务人间是一种软约束关系，权责关系不对称，这就必然出现逆向选择和道德风险，使农村金融机构难以有效地配置资源，无法保证贷款者有效地使用资金。

2．农村金融机构制度安排不合理。我国农村金融机构主要包括农村信用社、农业银行、农业发展银行、农村邮政储蓄机构及其他民间金融机构。政府主导的农村金融处于绝对主导地位，但却没有很好发挥作用。民间金融处于被管制的从属地位，运作极不规范，问题较多。农业银行从1996年开始走商业化道路后，不愿在经济条件薄弱的农村开展业务，不断收缩基层营业网点，逐渐退出农村金融市场。目前，农业贷款仅占农业银行贷款余额的10％。同时，农业银行贷款权也收缩，使大量农村储蓄流出农村。农业发展银行的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付，随着农村改革的不断深入，农业发展银行的支农作用正在虚置。农村邮政储蓄机构在业务上只吸收存款，对外不办理贷款业务，将农村稀缺的资金“倒流”城市，使农村金融供给市场更加恶化。这样，剩下的正规农村金融机构就只有农村信用社，形成了“小马拉大车”的制度安排。据统计，目前农业新增贷款85％以上都来自农村信用社。但由于各种原因，使势单力薄的农村信用社难以单独支撑整个农村金融市场，无法满足“三农”对金融服务的需求。此外，从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭，形成巨大的坏帐，成为农村金融的一大隐患。目前，民间金融仍处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，只能为“三农”提供简单的金融服务。

3．农村金融机构信用环境不完善，缺乏有效的失信惩罚机制。我国农村征信系统建设严重滞后，社会信用观念和信用意识淡漠，信用文化薄弱，社会信用服务的市场化程度较低，中介服务极不规范，提供虚假资信证明甚至协同贷款欺诈、恶意逃废债务的现象时有发生。更有甚者，与保证人串通骗取金融机构贷款，严重破坏了农村金融的信用环境。同时，缺乏有效的失信惩罚机制，“有法不依、执法不严”的现象相当普遍，对逃废债务人无强有力的威慑手段，导致金融债权得不到有效保护，必然损害债权人的合法权益，加大了农村金融机构的风险。

4．农村金融机构没有完善的风险预警体系和风险防范机制。一方面，没有建立与农村金融自身特点相适应的科学的风险监测、预警指标体系，难以及时发现、预警农村金融机构面临的金融风险。另一方面，缺乏存款的风险分散和转移机制，由于我国还没有建立存款保险保障制度，一旦农村金融机构经营恶化，出现严重的信用危机和支付危机，由于缺乏风险转移机制，将会加大金融风险，加剧农村金融的脆弱性。

二、防范农村金融风险脆弱性的建议

目前，我国农村金融风险不断积聚，如果不及时采取措施加以解决，将会产生不良后果。因此，必须采取行之有效的办法来克服农村金融的脆弱性，防范和化解金融风险。

1．提高识别农村金融脆弱性的能力。提高对农村金融脆弱性的识别能力，是防范和化解农村金融脆弱性的前提。可通过建立以“自有资本比例、不良资产比例、资产流动性比例、信贷风险度的变化”等风险监测、预警指标体系，识别、预警农村金融的脆弱性，并及时采取有效措施控制和防止金融风险的发生。可借鉴美国对银行系统脆弱性的识别和防范措施，如，“及时纠正措施”。它是以计算银行自有资本比率来识别银行脆弱性程度的方法(见下表)。应结合我国农村金融的实际情况，把农村金融机构的自有资本比率作为识别金融脆弱性的一种方法。当农村金融机构的自有资本低于4％时，就可认为金融脆弱性开始显现，应引起重视，提出改进措施；当自有资本小于0时，就表明金融脆弱性已非常严重，应停业整顿，甚至关闭。

2．转换农村金融机构经营机制。要防范金融脆弱性，转换农村金融机构的经营机制、完善法人治理结构至关重要。目前，我国正在进行农村金融体制改革，但改革的目的并不是单纯的“输血”，而是培育和恢复“造血”功能。一方面，要给予农村金融机构多方面的政策扶持，包括资金支持、财政补贴、税收优惠等，有效地减轻历史包袱，改善资产质量和财务状况。另一方面，更为重要的是．要激励和引导农村金融机构转换经营管理机制，完善法人治理结构，形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度。农村金融机构应结合自身的实际情况，制定和完善内部管理制度，建立长效的不良贷款化解机制，真正降低信贷风险，推行严格的问责制，规范业务工作流程和岗位监督，加强内部稽核审计，推行全员竞争上岗用工制度等。在此基础上，通过建立一种动态的激励约束机制，使农村金融机构逐步走上长期、可持续发展的轨道，提高经营效益，增强储户对农村金融机构的信心，提高抵御风险的能力。

3．对农村金融机构实施有效监管。必须对农村金融进行有效监管，提高监管效率，才能保证农村金融的安全运行，克服农村金融的脆弱性。具体措施包括：一是实行国家和地方分级监管。可参照美国联邦和州立银行分权法案，将部分农村金融立法地方化，以推动农村金融的改革。目前看，在省级政府通过省联社依法管理农村信用社

的实践中，需进一步探索如何坚持政企分开的原则，并杜绝干预农村信用社经营活动的行为和倾向。二是完善内部监督机制。充分发挥内部监督的作用，成立内部监督管理委员会，整合监督资源，协调统一行动，深入推进基础管理工程，不断提高监管效率，有效防范经营风险。三是加大处罚力度。对监管中发现的问题，要依法严肃处理，不能“雷声大，雨点小”，严格责任追究制，真正使监管有权威、有成效，成为防范农村金融风险的一道防线。四是完善农村金融机构的退出机制。对资产质量较差的农村金融机构及时提出限期改正措施，对限期不能改正的金融机构实施关闭、破产，以防止金融风险的扩散。

4．完善农村金融组织体系。要防范和化解金融风险，必须重构现有的农村金融组织体系，实行多元化的金融组织结构，真正形成比较完善的政策金融、商业金融和农村合作金融相互配合、相互促进、相互补充的农村金融组织体系。一是强化政策金融的支农作用。农业发展银行应重新定位，将农业银行的政策性支农资金归集到农业发展银行集中管理和使用，真正发挥政策性银行的作用。通过农业发展银行的政策金融功能，引导社会资金流向农业和农村。二是加大商业金融的支农力度。农业银行要剥离政策性支农业务，成为全面支持农业和农村经济的综合性商业银行，更好为“三农”提供综合性金融服务，缓解农村信用社的信贷压力。三是加大农村信用社的改革力度。对农村信用社的改革不能搞“一刀切”，要分类、分步骤进行改革。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式，有条件的可改组为农村商业银行、农村合作银行。通过增资扩股、收购兼并、资产剥离等方式，壮大实力，以增强抵御风险的能力。同时，加快金融创新，特别是信贷品种创新和营销体制创新，消除因市场垄断而产生的体制惰性和服务低效率。四是实行农村金融机构多样化。逐步放开农村金融市场，改变农村金融机构的单?化现状。鼓励有条件的地方在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办多种所有制的农村金融组织。

5．建立和完善风险分散和补偿机制。一是建立农村信贷保险制度。积极开发农贷损失补偿保险品种，对商业性保险公司按照农业保险的业务比重给予相应的保费补贴、免交涉农保险营业税等优惠政策，以降低农村金融机构的风险。二是充分发挥人民银行支农再贷款的作用。对农业银行、农村信用社发放的支农贷款确因自然灾害和政策性因素受到损失，人民银行可按比例运用再贷款给予救助支持。三是建立信用担保补偿机制。政府应建立信用担保补偿基金，每年按照一定比例补充当年基金并牵头组建符合农村需求的评估担保机构，设立由财政、企业、农产出资的信用担保基金，发展农村互助担保组织，建立区域性信用再担保机构，以分散农村金融机构的风险。四是建立有效的存款保险机制。消除政府承担隐性担保的责任，有利于保护存款人的利益，为稳定金融体系提供事后补救措施，也有助于农村金融机构防范金融风险。