金融监管立法完善反思

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【摘要】文章通过对我国目前金融发展中存在的问题的分析，提出应从完善金融立法、采取谨慎性和保护性措施为主要内容的“环境管理”型金融监管等方面来加强我国的金融监管。

【关键词】金融监管；完善立法；谨慎性措施；保护性措施

一、目前我国金融发展中存在的问题

目前，我国处于金融发展的特殊阶段，总体来看，金融形势发展趋势良好，但有些问题也是不容忽视的。

（一）现货市场发展不规范

目前，现货市场参与者有纯粹以投机炒作为目的入市的，如国债回购中的“3.27事件”；也有为了进行长期投资，只因难以筹集到长期资金而转向货币市场筹集资金的，如同业拆借市场上发生的拆借期限长的资金所占比例过大。这说明，现货市场参与者行为有待规范。

（二）资本市场尚不发达，期货市场管理不善

目前，资本市场的市场机制不健全，力量分散，缺乏新的投资主体形成；同时，规模过小，结构单一，难以适应企业融资的需求。如股票市场还是一个“圈钱”第一，过分投机充斥于市的市场，泡沫色彩浓重。而目前我国期货市场的交易额占金融市场的比例较小，且操作不规范，未对期货市场上出现的新问题进行及时立法，造成期货市场尚未充分发挥其保值功能。

（三）银行自我控制机制不健全，非现场监督缺位

目前，我国商业银行还没有真正建立起法人治理结构和利益约束机制，内部监管乏力，导致银行出现大量的不良资产需处置，同时，还面临着大量存款需找出路却又“惜贷、拒贷”的尴尬局面。非现场监督指标体系监管的都是时点数据，缺乏对业务流量状况的监控，对金融机构的风险状况只能根据时点数据进行判断和控制，无法对金融的突发事件做出科学预测。

（四）金融体系市场化程度不高

我国金融体系的建立起步较晚，虽已经过较快发展，但市场化程度仍不高，如利率尚未市场化等。加之，我国的经济基础薄弱，经济体制本身也有一个完善的过程，在这个过程中政府干预经济是必然的，因此，金融市场也同样会受到的政府干预。这样，金融体系并未完全按照市场规律进行运作，其市场化程度还有待提高。

（五）法制不健全，宏观监管力度不够

我国目前的金融立法不完善，还有很大的立法空间；而且，现有金融法律法规有些在执行过程中还存在漏洞，不能规范参与者的交易行为，使金融秩序有时出现混乱。同时，在分业监管体制下，银行、证券、保险监管部门缺乏协调配合，难以形成监管合力，导致有些金融机构的行为“游离”于监管之外，对其监管力度不够。

二、加强我国金融监管的建议

纵观发达国家金融监管可看出，一国的金融监管必然由一国金融发展的具体情况而定。因此，结合我国目前金融发展的实际，我国金融监管应采取以立法为主，再采取谨慎性和保护性手段，以实现对金融业的有效监管，只有这样才能迎接开放市场的挑战。

（一）完善我国金融立法，使我国金融业向法治化、制度化、规范化方向发展

入世以来，面对全方位的国际竞争，我国金融服务业当前的综合性立法和单项管理法都失之完整，无法适应全球经济一体化服务市场准入之下金融服务业扩大开放的需要。因此，急需参照WTO和GATS（服务贸易总协定）规则，对我国金融业立法做出立、改、废：（1）抓紧填补商业银行的立法真空，如我国商业银行尚未开展的金融租赁和新兴金融衍生工具等新金融业务的立法。（2）加快出台或修改以规范外资金融机构的立法，如《外资银行法》、《合资银行法》、《外资财务公司法》以及与此配套的《外资金融机构违法经营处罚条例》等的立法。（3）加紧制定调节金融市场所需的立法，如《非银行金融机构外汇业务管理规定》、《境内机构对外提供外汇担保管理办法》及其实施细则等法规。（4）其他立法，诸如再保险管理规定、合作金融管理、金融机构合并重组、金融机构的关、停、破产运作等方面的立法监督真空也急待补白。

（二）采取“环境管理”，实现对金融业的有效监管

面对金融创新和金融自由化，以保护措施和预防措施为主要内容的“环境管理”型金融监管则越来越受到重视。

1．谨慎性手段。谨慎控制是为了减小系统失灵的风险并避免由金融危机而引起的各种波动。众所周知，监管者的任务是保证金融机构谨慎经营，防止个别风险演变成系统风险，并且，在保证金融机构风险处于可控状态的前提下鼓励公平竞争。因此，金融监管当局应从市场准入、资本充足率、流动性、业务活动及市场退出等方面对金融机构加以监管，并建立适宜的风险管理机制，包括高效的信贷审批流程、信用保证机制、风险预警系统、不良资产处置机制和内控机制，形成以中央银行为监管核心，商业银行内部监管为监管基础，社会监管为监管补充，并联合证监会、保监会和存款保险基金的全方位立体型监管体系，以增强金融机构抵御风险的能力，保证整个金融体系的安全。同时，监管当局还必须把握好监管的尺度，做到既能保证金融体系的安全稳定，又能维持必不可少的竞争。为此，有必要放松市场禁入的限制，鼓励引入更多的银行，包括民营银行等，以保持适度的竞争。

为提高我国金融监管的有效性，充分发挥预防、控制和化解风险的功能，我国的金融监管方式也必须使非现场监测和现场检查成为有机的整体，成为监管连续过程的相互补充的两个重要环节。非现场监测要为现场检查提供风险信息和目标导向。现场检查要为非现场监测提供实际证据和信息反馈，最后形成统一的监管结论，采取统一的监管行动，尽快实现监管程序的常规化、制度化和全程化。这样可以尽量避免运动性和重复性的检查，避免问题或风险不断积累和蔓延。

2．保护性手段。保护性管制主要是为了解决那些会影响金融机构和顾客，特别是与其广大小顾客有关的信息不对称问题。作为涉及到货币市场和资本市场多方利益的金融机构，其信息披露尤为重要，法律对其要求也更为严格。公开披露的信息应能满足所有市场参与者的需要，包括目前及潜在的持股人和债券持有人，其他银行、存款人、其他贷款人、其他交易方以及公众。同时，金融机构的信息披露制度要能使市场参与者及时、同步、准确、全面地获得包括资产质量、内部控制机制、治理机构、财务状况等各方面信息。然而，由于银行业务的特点，银行信息披露或受到自身安全和竞争的制约，或出于替客户保密等需要，目前银行业财务信息的公开程度不高。对此，我国有必要改进现有会计制度规范，加强商业银行的表外会计信息和非会计信息的披露；有必要针对金融业制定更多的补充信息披露指引，彻底解决“信息不对称”问题，防止大股东利用内幕消息进行炒作，防止银行将债务负担转嫁给普通投资者。另外，对金融机构违反信息披露管理办法的行为，法律还要加重惩罚和救济力度，严格追究金融机构以及责任人的责任，对因此受损的股东、投资者提供完备的救济方式。

为了保护众多社会成员的利益，尽量减少社会动荡，有必要建立完善的有问题金融机构事后救济法律制度以及金融机构退出市场的操作规则。如“明确金融监管部门对有问题金融机构的处置权，建立以救助为主的处置体系；建立存款保证基金制度，一旦问题金融机构发生倒闭、清盘，由该基金偿付存款人一定额度的存款；建立问题金融机构资产管理公司制度，由该公司作为问题金融机构或倒闭或清算的过渡机构，接受并处置机构不良资产及债务”等。对于上市金融机构退出市场的条件，应较之其他上市公司更严格，且要贯彻中小股东权益优先这一原则。