小议国债政策的可持续性

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近几年，我国实施了以扩大国债投资为重点的积极财政政策。实践证明：积极财政政策实施遏制了通货紧缩趋势，拉动了内需，促进了国民经济持续快速健康地发展，它是我国在加强和改善宏观调控方面进行的又一次成功实践。但短期政策长期化，积极财政政策在促进经济稳定、快速增长同时，也暴露了其固有的弊病，赤字与国债规模的扩大产生了经济风险，造成了经济负担。因此，我们有必要对其进行全面分析，以探讨其可持续性，并针对积极财政政策实施中存在的问题和对经济产生的负面影响，提出完善积极财政政策的措施，以保持我国经济的稳定和可持续发展。

一、国债政策的经济效应分析

经济学中，挤出效应一般是指政府通过向公众（企业、居民）和商业银行借款来实行扩张性财政政策，引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门（或非政府部门）投资减少，从而使财政支出扩张部分或全部抵消。

挤出效应是国债的副产品，若挤出效应存在且过大，则国债政策的可持续性将受到质疑，考查挤出效应，重点要分析政府债务对利率的影响。在IS——LM模型中分析挤出效应的产生，我们可知其产生有严格的假设条件，挤出效应只有在货币供给不增加并且经济活动达到充分就业水平的情况下才可能产生。在我国现阶段，经济未达到充分就业，民间储蓄居高不下，投资萎缩，消费低迷的情况下，政府支出扩张不会引起利率上升，且考察起来，我国近年来实际利率的上升与政府支出无相关关系，实际利率上升和它对非政府投资的某些抑制作用也不能说明政府支出扩张有挤出效应，因为我国货币供给量一直在变化。利率上升一方面是因为价格水平的下降，另一方面是因为商业银行名义利率下调幅度不够，是利率政策限制了财政政策扩张发挥充分的乘数效应，而不是财政扩张自身产生了“挤出效应”。另外，政府供款也不一定引起资金需求竞争。我国资金需求主要是对银行资金的需求。我国商业银行超额准备金率一直超过7%（或总准备金率超过15%），表明我国商业银行资金是充足乃至过剩的。这种资金过剩是民间资金需求不足、银行资金供应谨慎双重作用下的结果，政府向银行借的是闲量资金，它只是减少银行闲量资金，并非消除银行的闲量资金，所以对企业的资金供应并未产生挤出效应。我国近年来政府扩张支出的同时，也配合适度的货币政策，增加了货币供给，财政扩张产生的利率上涨压力被货币供给量的增加所抵消，不会产生利率的上升。但是，随着经济持续发展，资源得到较充分利用，劳动力、资金、土地资源等逐渐变得稀缺，挤出效应就不可避免地存在。况且，据估计，目前在政府投资的项目中，有20%投资完全可以由民间投资来取代。现在政府投资的项目可能就是今后高效率的民间资本发挥作用的领域。所以政府现在的投资可能已经对未来民间投资产生了挤出效应。因此，挤出效应的存在已是不可忽视的问题。

通货膨胀问题也是国债政策实施中必须认真对待，加以避免的重要问题。90年代中期后，规定财政不能从银行透支，财政赤字须通过发行国债来弥补，央行不能从国债一级市场上直接购买国债，这些措施基本上从制度方面阻断了财政赤字扩大直接引发央行增发货币并导致通货膨胀的渠道。但是由于赤字债务化后。财政赤字与超量货币发行之间的间接联系依然存在，对通胀的影响并未完全消除，间接影响的大小与央行公开市场业务关系密切。这就需要我们继续实行稳健货币政策，规范公开市场操作行为，避免产生通胀的诱因。目前，我国居民储蓄率依然较高，银行资金和其他各种生产要素比较充裕，利率和价格水平较低，适当增发国债，不仅成本低，也有物资保证，不会引起通货膨胀。

二、国债的规模风险分析

在我国财政调控经济手段缺乏的情况下，实施积极财政政策最终将体现为财政赤字的扩大，从而引起国债发行规模和国债余额的急剧增加，引发财政风险。

1998年之前，我国债务负担率一直在5%左右，1998年若加上当年发行的2700亿元的特别国债，债务负担率升至13.3%，1999年为13.08%，2000年为15.51%.与经济发达国家同一指标相比，我国的国债负担率显得较低，虽然有人说，西方国家已有几百年的国债发行史，而我国的国债发行只有十几年，债务余额具有不可比性，但至少说明我国国债负担率还未超过国际公认的警戒线。对于我国国债依存度，从表面上看，当前我国国家财政债务依存度已大大超过国际警戒线（20%），中央财政债务依存度更高，因此须警惕财政危机及政策时滞过后有可能带来的通货膨胀的危险。对于财政债务依存度来讲，由于我国作为分母的“国家”或“中央”财政支出，只包括了预算内的支出数额，这显然极不完整或大大缩小了实际财政支出数字，若加上预算外支出后，则完全可能在警戒线范围之内。对于国债偿还率，国外经验表明，一般应控制在10%，可以看出，目前我国国债偿债率虽有所下降，但也确实超过了警戒线，存在一定的风险，另外我国财政还承担体制转型过程中的隐性国债和或有国债，隐性债务日益显性化，财政压力将逐日逼近，若不及时建立偿债基金，国债偿还缺乏法定来源，长此下去，赤字货币化将成为可能，通货膨胀将不可避免，因此应该加以警惕。当然，关于国债规模的这些警戒性指标，只是一般性经验指标，并不一定与我国的具体情况相吻合。这些指标所应用的环境不同，反映问题的实质就不同，若简单用这些指标进行比较，可比性不强，而且这些警戒性指标都是从风险控制角度来看国债规模的而非从规模效应角度来探讨。我们讲的国债规模应该是国债的适度规模即国债正净效应最大化的国债规模，而非国债最大可能规模即国家信用崩溃的临界点所对应的国债规模。判断国债规模是否适度，应该从国债规模效应角度出发，立足于政府债务规模的效用评价，主要着眼于能否促进宏观经济的均衡稳定和可持续发展，矫正社会投资对有效投资的偏离。

考察国内外其他国家的债务情况，发现许多国家都经历过赤字率的周期性波动、国债负担率回跌的过程。相信我国的赤字率和国债负担率虽然在现阶段出现上升情况，但伴随着经济发展和政策调整，也终究会回落到合理的水平上。

三、国债的运行机制风险分析

自从1994年以来，我国国债发行量剧增，但相应的国债使用偿还制度却没有建立，结果国债偿还量日益增加，还本付息额持续扩大，使每年国债发行用于还债的比例逐年升高，从1986年的12.77%上升到目前的70%左右，真正把债务收入用于国家经济建设的比例逐年下降，国债规模若进入“发新债还旧债”的恶性循环，则就确定构成一种现实的、直接的风险存在。另外，财政信用资金的使用效益低也造成了财政效益的高风险存在。据有关统计数据表明：每年发行的国债仅有1／3用于基础产业的投资和建设，而这为数不多的1／3的国债资金的使用效率也令人担忧。1998年财政部财政监察员在对涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目进行检查中发现，其中的20个项目存在不同程度的挪用资金或不按规定使用资金的情况；有10个项目准备不足；从规划、设计到投资预算制度均缺乏科学论证，纯属“边勘探边施工、边设计”的三边工程；有15个项目存在配套资金不落实问题。再一方面，从近年来我国债务支出分析看，国债越来越多地用于消费性支出，考察我国发债史，可看出，自从恢复发行国债以来，前期主要用于弥补财政赤字，后期则主要用于偿还国债本息，真正用于投资性的支出不多。若债务偿还不能通过债务使用的投资性支出定期回收实施债务偿还只能通过发行新债或增税来实现，则将形成“财政赤字化——赤字债务化——债务消费化”的恶性循环，最终将引发债务危机，危及政权稳定和社会的有序运行。

从上述分析可见，我国国债政策既有现实的经济可持续性，又确实存在着风险，潜伏着危机。国债作为宏观调控的重要手段，反映了我国经济稳定持续增长的内在需要。今后，我国仍要实行积极的国债政策，且注意其负面效应，同时注重通过各种措施的配合来完善，以培养经济内在自主增长动力，提高自我发展的能力，实现经济和财政的可持续性发展。

参考文献

（1）社科院宏观组，借鉴国际经验寻求积极财政政策的新思路，《财政经济》，1999（11）。

（2）傅志华，2001：《国家财政安全论》，人民出版社。

（3）姜作培，必须继续实施积极的财政政策，《晋阳学刊》，1999（6）。

（4）项怀诚，2001：积极财政政策——宏观调控的成功经验，《求是》。

（5）李海南，对当前我国国债问题的看法，《中国财政》，2001（5）。

（6）R?多恩布什，S?费希尔，1997：《宏观经济学》，中国人民大学出版社。