小议储蓄国债的问题与策略

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一、凭证式储蓄国债存在的问题

首先，由于凭证式国债债权的记录和管理分散在各承销机构的基层营业网点，没有统一的发行及债权托管系统，因此，客观上形成了投资人和承销机构，承销机构和财政部之间的双重债务关系。这种双重债务关系已成为产生凭证式国债发行及管理方式中深层次问题的重要原因。主要表现在以下几个方面：

1.超发风险。由于凭证式国债债权由各承销机构自行管理，在法律地位上承销机构集“准发行者”和“债权托管者”职能于一身，债权的记录分散在各机构网点且大部分采取手工方式。因此，超发凭证式国债，借国债信誉违规筹资不仅成本低、便于操作，而且难以被发现，监管的难度很大。

特别是凭证式国债承销银行中的绝大多数是中小银行，他们资金实力不足、资金质量和管理水平参差不齐，不仅违规超发的可能性更大，而且难以承担超发后果。在现阶段社会资金较为宽松、投资需求较弱的条件下，承销银行违规筹资的内在动力不足，超发的可能性较小，但不能排除当经济趋热、社会资金趋紧时，个别承销机构借超发凭证式国债违规筹资的可能。一旦大量发生，不仅会使国家债务规模失控，更重要的是还会破坏金融秩序，形成金融风险和国债信誉危机。

2.包销风险。目前，我国凭证式国债的承销是由以国有商业银行为主体，股份制商业银行和部分城市商业银行及邮政储汇系统为辅的40家国债承销机构负责的。在数量认购、发行和缴款方式上实际是包销，而销售剩余的凭证式国债要由承销机构被迫持有。这种发行方法的实质是政府向各承销机构摊派发行，若发行不畅，就造成了政府向各承销机构直接融资，承销机构替财政部承担了发行风险。

3.提前挤兑。由于凭证式国债存在双重债务关系，且债权的记录分散在承销机构的基层网点，财政部无法准确知道各机构提前兑取量和需要支付的兑付资金数量，因此，现行凭证式国债发行办法规定，投资者提前兑取至国债到期的资金由承销银行自行垫付。1996年以来，市场利率呈单边下行走势，投资者提前兑取凭证式国债的情况很少，但在目前利率已近低谷、预期未来利率将震荡上行的情况下，商业银行承担着投资者大量提前兑取占压资金的潜在风险。如果提前兑取数量过大，还有可能进一步影响商业银行的资产质量及资金的流动性，进而影响商业银行的支付能力诱发金融风险。

其次，凭证式储蓄国债在品种设计上存在不足：

1.我国凭证式储蓄国债的期限过短。理论分析和国外实践表明，储蓄国债期限应该较长。美国和加拿大储蓄国债发行期限最短为10年最长达30年。目前我国凭证式国债期限一般在1—5年之间，这是因为凭证式国债提前兑取资金要由承销银行自行垫付，较长的发行期限会加大承销机构承担的提前兑取压力。这不仅使凭证式国债发行期限过短，难以满足投资者的储蓄需要。同时，由于凭证式国债发行数量较大，中短期国债发行额度绝大部分被凭证式国债占用，记账式可流通国债只能发行长期品种，致使记账式国债期限过长流动性下降。因此，凭证式国债期限过短是我国国债品种期限结构不合理的重要原因之一。

2.凭证式国债的利率设计不合理。

目前我国凭证式国债的利率采取固定利率，按照单利计息，通常以相同期限的银行储蓄存款利率为基准。①如果期限较长，固定利率债券在利率大幅度变化的情况下将产生严重问题：利率上升导致投资者大量提前兑取，财政部（目前是承销银行）将面临着巨大的提前支付大量资金的压力，给财政资金管理带来很大的困难。利率下降时，财政部则无法降低借债成本。另外，投资于期限较长的固定利率债券的投资者，面临着巨大的通货膨胀风险，如果规定的利率过低，投资者就不会认购，而利率太高，财政部又承担了不必要的高成本。近些年我国凭证式国债要么热销、要么滞销，最根本的原因就是凭证式国债采用了固定利率。必须看到，我国目前的凭证式国债期限比较短，上述问题并不是很严重。如果将来发行期限长的储蓄国债，上述问题就会非常严重。采用市场力量决定的浮动利率、实行通货膨胀指数化将是储蓄国债的必然选择。

3.目前我国凭证式国债都以单利形式计息，到期或提前兑取时根据投

资者实际持有时间和相应的利率一次性还本付息。这种付息方式只适合于以长期价值增值为目标的投资者。还有相当一部分投资者购买国债是为了定期（如每年）获得稳定的利息收入，用于将来定期支出。例如，一些人为了养老而投资储蓄国债，希望将来能每年获得稳定的利息收入以支付日常生活开销。可是，这类按期支付利息的收入型储蓄债券在我国尚付阙如。总之，投资者对于储蓄债券的需求是多种多样的，而我国目前的储蓄债券品种单一，无法有效满足投资者多元化投资需求。

二、完善我国储蓄国债的政策建议

为了促进国债市场发展、防范国债管理风险以及更好地满足投资者对储蓄国债的需求，必须尽快、彻底地解决储蓄国债存在的上述问题。为此，本文根据规范性理论分析得出的结论以及发达国家储蓄国债发行和管理方面的成功经验，对如何改进我国的储蓄国债提出以下政策建议：

1.将储蓄国债由凭证式改为记账式。记账式国债是金融电子化的产物，发行费用少、交割方便，发行效率高，符合国债发行高效率、低成本的原则。更重要的是，如果发行记账式国债，财政部等有关部门就能准确、及时地掌握各承销机构发行量和兑取金额，而且可以对所有的承销机构的储蓄国债进行统一、集中托管。储蓄国债承销机构的唯一职能就是代销，而不会成为储蓄国债的“准发行者”和“债权托管者”。这可以有效地解决目前凭证式储蓄国债中存在“超发风险”问题。

2.改进储蓄国债的发行方式和提前兑取付款方式。首先，将现行的承销机构名义上的代销、实际上的报销变为实际上的代销，解决承销机构先交款后发行、承担包销风险的问题。各承销机构代销国债的资金收入由各机构通过电子通讯系统直接划转到财政部指定的账户，并在投资者的储蓄国债账户中进行相应登记，并及时通知托管机构。其次，改变凭证式国债只能到原购买点提前兑取的办法。投资者可以到任何代销机构办理提前兑取手续。储蓄国债的兑付款项逐级划付，最后由财政部直接付款。避免代销机构在办理提前兑取业务时为财政部垫付款项的问题。当然，上述改进措施只适用于记账式储蓄国债，这也是将储蓄国债由凭证式改为记账式的又一个重要原因。

3.合理地设计储蓄国债的品种。理论分析表明，财政部发行储蓄国债的主要目的是满足个人投资者长期储蓄的需要，同时储蓄国债也是财政部可以灵活设计的融资工具。为此，应该对我国目前的凭证式储蓄国债的期限、利率设计以及付息方式进行改进。

（1）我国今后应该更多地发行长期储蓄国债。按照过去的一般经验来看，凭证式国债到期兑付资金有相当部分要转购新的凭证式国债，这说明我国储蓄国债的投资者倾向于投资长期限的储蓄国债，另一方面也说明目前的储蓄国债期限过短。今后，我国应该多发行10—30年期的长期储蓄国债。当然，为了保持储蓄国债期限的连续性，在相当长的一段时期内也应该发行一些5—10年期的中期储蓄国债。使储蓄国债真正成为我国居民和家庭投资者的中、长期储蓄的工具。

（2）储蓄国债采用浮动利率或对利率进行通货膨胀指数化处理。如果发行长期储蓄国债，那么采用浮动利率或对利率进行通货膨胀指数化处理就是必然选择。因为债券期限越长，利率风险和通货膨胀风险就越大，确定准确反映其风险水平的固定利率水平也就越困难。

储蓄国债采用浮动利率可以有效地解决上述问题。储蓄国债的利率可以以某种市场利率为基准定期进行调整。例如美国EE类储蓄国债的利率每半年调整一次，即每年5月和11月宣布新的利率。利率等于过去的半年内5年期流通国债平均收益率的90%.我国的利率还没有完全市场化，同时，银行存款目前仍然是储蓄国债的最主要竞争对手。因此，在确定我国储蓄国债的利率时，应该以银行存款利率和可流通国债的收益率的某种加权平均数作为基准，在基准利率的基础上进行一定幅度的调整。

为了保护投资者的实际购买力不受通货膨胀的侵蚀，财政部可以发行通货膨胀指数化证券。这种债券的利率由两部分构成：规定的固定利率和通货膨胀率。其中，规定的固定利率在债券整个期限内都有效，通货膨胀率的指标应该采取消费价格指数（CPI）。例如，规定通货膨胀指数化储蓄国债的年固定利率为2.3%，那么，该债券每年的利率=2.3%+当年的通货膨胀率。

储蓄国债可以采用多种利息支付方式，可以到期一次性偿还本金和利息以满足追求价值增值的投资者的需要，也可以定期支付利息以满足追求稳定收入的投资者需要。

为了鼓励投资者长期持有储蓄国债，减轻财政部提前兑取的压力，应该对提前兑取设置一些约束条件。例如，可以规定必须持有一定时期（如1年）以后才能提前兑取，持有期限不足一定时间（如5年）而提前?度∫?遭受某种惩罚，如扣掉3个月的利息收入。

最后需要指出的是，任何改革都不可能一蹴而就。投资者对上述新型储蓄国债的接受可能需要一段时间。为了实现平稳过渡，维持储蓄国债市场稳定性和延续性，在一定时期内仍可以发行一定量的短期、中期储蓄国债，利率仍可采用固定利率。