小议国债运用效率的提高路径

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国债运用效率应包括两方面的含义：从国债发行、流通、偿还的运行机制来看，应尽量做到降低国债发行成本、增强国债流通性和及时足额地偿还国债。从国债资金的具体使用项目来看，应努力提高国债资金使用对整个宏观经济的拉动作用，并且这种拉动作用不仅仅表现为资本量的增加，更表现为增长的质量，即不是粗放型的增长而应是集约型的增长。笔者从以下两个方面探讨提高国债运用效率的途径。

一、完善国债运行机制

1、国债设计的最优化

要提高国债的运用效率，降低国债的发行成本是必要的途径。应主要从以下几个方面考虑降低国债发行成本：

（1）国债规模确定的合理性。

国债规模指标的同时，应特别注意一国政府的规范聚财能力。因为国债最终是要靠财政收入来归还的，若一国政府所聚集的财政收入占国民生产总值的比重较低，则决定了该国国债规模不能太大，否则可能发生债务危机。我国财政收入占国民生产总值的比重是较低的，况且还有大量的预算外资金游离于预算之外，客观上缩小了我国国债规模的空间，这应是政府衡量国债规模时考虑的重要因素之一。

（2）国债发行时点选择的合理性。出于通常情况下市场利率与国债票面利率的不一致性，若国债发行时点选择不当，则可能增加国债的发行成本。一般来说，国债发行应选择在银行降息之后和银行加息之前。我国目前的国债利率基本都是固定利率，银行降息之后有得于国债票面利率的低位发行从而降低发行成本。（3）国债期限结构的合理性。国债期限结构的合理性就是指要做到短期、中期、长期国债发行中的优化安排和在国债偿还时的均匀分布，从而达到政府特定的经济目的。一方面，在经济萎靡时，扩大短期国债的发行来活跃市场，充分发挥短期国债的扩张性作用；在经济热时期，增加长期国债的发行来收缩银根。另一方面，在利率较高时，多发行短期国债，在利率较低时，多发行长期国债，尽力降低国债的利息成本。

2、国债市场的现代化

（1）扩大国债一级自营商的权利和义务。我国1995年在国债发行中采用一级自营商制度，为发行的市场化和脱离行政摊派迈出了实质性的一步，但我国目前的国债一级自营商只在国债发行市场发挥作用，以国债一级自营商为基础的国债做市商制度还没有建立。我国要完善国债的二级市场，应提高国债的流通性，这需要一级自营商权利和义务的扩大。在二级市场上，给予一级自营商配合中央银行进行公开市场操作、自动取得同中央银行进行国债回购交易、抵押贷款、再贴现的权利，同时又必须承担回购报价、接受交易对方在所报价位上的任何交易而促进市场流通的义务。

（2）建立国债投资基金。一方面，可以在广大中小投资者与国债发行之间架起一座桥梁；另一方面，市商能充分发挥其活跃市场交易、促进国债流动的作用，有利于国债二级市场的完善。

（3）逐步建立全国统一的登记托管结算系统。在我国逐步建立统一的国债登记结算系统也是我国国债市场走向成熟的现代化的主要标志。我国目前还做不到国债全国范围内的全额托管和统一结算。国债托管结算系统的现状不利于防范市场风险和国债调控机制的建立，阻碍了全国统一国债市场的形成，完善国债托管结算系统是必须的，但应该分步骤进行。首先是扩大记帐式国债在政府债券中所占比例，再逐步实现全国国债市场的初步统一托管结算，最后建立国债的全额托管和统一结算系统。

（4）强化国债市场的法律监管。从历史发展角度来讲，我国的证券还是一个新兴市场，也只有把市场参与主体的各种交易活动控制在合理与合法的范围之内，才能更好保护投资者的利益和促进我国证券市场的健康发展。

3、国债偿还的制度化

国债偿还的制度化也就是在国债偿还的资金来源确定的情况下，中央政府在编制本级预算时对当年到期的国债进行还本付息所做的制度性安排，当然这种安排的依据就是当期的客观经济形势。国债的偿还因进入预算而具有强制性。实现国债偿还制度化的关键是建立偿债基金制度。偿债基金是国家财政部门为偿还国债而设置的专项基金。偿债基金既可以源于国债资金投资的具体项目所获得的收益，也可根据每年财政收入的规模适量提取一定的预算资金作为偿债基金。偿债基金应统一由财政部门掌握，并承担通过科学有效的管理而使基金保值增值的责任，偿债基金中的增值部分应不断滚存入偿债基金。

二、提高国债资金的使用效益

1、选准国债资金的投资方向

在经济运行的不同时期，政府运用国债调控经济的着入点是不一样的，它客观上要求政府选准国债资金的投资方向。首先，国债资金所投资产业的联动性应比较强，即国债的使用应尽可能地带动更多产业的发展，使国民经济得到尽可能的增长，尤其是在经济不振、需求不足时，这一点显得更为重要。其次，国债资金的投资方向应符合国家的经济结构调整要求，在经济发展的不同阶段，经济结构调整的重点是不一样的，国债资金的投向应适应这一变动。在当前，国债资金适应经济结构调整的要求，应支持高新技术产业（如信息、生物制药、新型材料等）的稳定发展。最后，国债资金的投向应遵循经济性和社会性兼顾的原则。

2、选择恰当的国债投资方式

一般来讲，国债投资方式有直接和间接投资两种。在直接投资方式中，投资项目的资金来源基本上全部是国债资金，而在间接投资方式中，投资项目的资金来源是多渠道的，其中包括国债资金以贴息、财政参股、补贴等方式的投入。直接投资方式适合于国家对基础设施类型公共产品的提供，而间接投资方式主要在政府引导资金流向、优化产业结构时所运用。在这种投资方式下，投资项目的启动需要其它渠道资金的配合，因此说间接投资方式对启动社会投资需求具有杠杆作用。政府应更多地使用间接投资方式，以较少的资金启动更大的投资需求。

3、力求国债投资项目效益的最大化（包括经济效益和社会效益）。出于国债资金不同于政府预算中的一般性支出，它是一种信用资金，客观上要求国债的使用要产生应有的经济效益，但它同时又是政府信用，因此追求经济效益不是国债资金使用的唯一目的，而应是经济效益和社会效益的有机结合。（1）当国债资金用于基础设施时，应侧重于考虑在项目成本一定的情况下，使项目本身所产生的社会效益和由此项目而增加的社会效益最大化。（2）当国债资金通过贴息、补贴等方式服务于微观经济主体的技术升级时，则应侧重于考察其所产生的经济效益。

4、加强对国债投资项目的监管。政府应通过国债资金的使用最终达到社会资本存量增长的目的，但这种增长必须是有质量的提高。在我国现实经济生活中，豆腐渣工程已屡见不鲜，应该意识到，豆腐渣工程不仅仅意味着造成了社会资源的巨大浪费和阻碍了社会资源的有效配置，而且因为豆腐渣工程根本无经济效益和社会效益可谈，因此从制度上来规范和监管国债资金的使用是非常迫切的。要做到这一点，建立一套投资项目的选择、概算、决算与财务报表审核制度和投资效益跟踪分析报告制度已是当务之急。