完善农业投入机制的选择浅思

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[摘要]随着改革开放以来我国农业发展由制度变迁而产生的激励效应释放殆尽，农业投入对于农业发展的促进作用变得越来越重要。近年来，在多元的农业投入主体中，财政和农户对农业的投入在逐渐减弱，金融的支持力度在不断增强。为此，我国必须建立完善的金融支持体系，构建农业投入稳定增长的长效机制。

[关键词]农业投入金融支持路径选择

改革开放以来，我国长久被压抑的农村生产力得以释放而取得的成就举世瞩目，长期困扰我国农业发展的总量短缺问题基本得到了解决。然而，伴随着农业生产由产量约束转变为局部结构过剩的需求约束，由制度改变而产生的激励效应逐渐释放殆尽，农业投入对于农业发展的促进作用变得越来越重要。

近年来，农村居民收入增长虽然有所加快，但仍处于较低水平，农业内部自身积累不足，农户对于农业的投入增长乏力。同时，由于缺乏完善的农村金融体系，农村金融供给难以满足农户和农村企业的资金需要，并伴随着大量的资金外流，农业投入不足已经成为困扰我国农业可持续发展的主要问题，更是新时期我国农业进一步发展的主要瓶颈。因此，加大农业投入力度，完善农业投入机制的问题再次引起关注。

伴随着传统农业生产方式向现代农业的转变，农业生产对于资金的需求越来越大，单纯的依靠农户自有资金的投入，难以满足需要。在促进农业投入增长方面，还必须充分发挥政府与市场的作用。

政府财政对农业投入的稳定增长固然非常重要，然而在市场经济条件下，政府的作用应仅限于弥补市场失灵的部分。从农业投入的主体而言，也应以市场参与主体——农户为主要的资金投入者，以充分发挥市场配置资源的作用。因此，在我国农业发展进入新阶段的今天，发挥金融对农业的支持作用，应是构建农业投入稳定增长长效机制的核心内容。

一、金融对农业的支持在不断增强

自上个世纪90年代以来，虽然农业投入的各构成部分开始多元化，但只有金融投入增长强劲。

1.财政农业投入不断增长，但增长力度减弱

我国政府一直较为重视从财政角度增加对农业的投入，从1990年至2003年，我国财政的农业投入总量从307.8亿元增加到1754.5亿元，增加了4.7倍，财政农业投入保持了持续增长的势头。虽然财政支农资金绝对量在增长，但支农支出占财政总支出的比重却有所下降，增长力度减弱。我国财政支农支出占财政总支出的比重在1990年到1999年间一直保持在8%到10%的水平，而自2000年开始至今，却维持在7%左右的水平。

在财政对农业的投入中，还存在着投向不合理的问题。农业投入应包括生产性投入、积累性投入和服务性投入三部分。生产性投入是为获取农产品而进行的直接投入，如投入种籽、化肥等；积累性投入是指积累农业生产能力，增强农业发展后劲而进行的投入，如开垦荒地、改造中低产田、兴修水利、改良土壤等农业基础建设的投入；服务性投入是为生产性投入提供保障及为改善、实现农产品效用而进行的投入，它是生产性投入的延伸，如对支农工业、农产品加工、流通环节的投入。财政投入难以兼顾三个方面的农业投入，投入机制不健全，投而不入，投而不管，资金使用效益低下问题突出。

2.农户人均农业投入增长乏力

据有关农村住户调查资料显示，1990年至2003年期间，农户人均农业投入量从1990年的261.4元增加到2003年的857.1元，增加了2.3倍。受近年来农户人均纯收入增长趋缓的影响，农户人均农业投入增长势头趋缓，2000年以来的增长率一直处于下降趋势，农户农业投入增长乏力。1995年的农户农业投入增长率高达35%，此后迅速下降，到1998年降到负增长8%.2000年，农户农业投入较大幅度增长到10%后，又逐年下降，到2003年降到5%.

3.农业投入的金融支持总量远远大于财政农业投入总量，且增长势头强劲

如果从投入总量角度考察，自1992年以来，农业的金融支持力度系数一直保持在2.0以上，2003年已达到3.2.1995年至2003年间，农业投入的金融支持总量的增长率平均为20.9%，比财政农业投入总量增长率高5.9个百分点。也就是说农业的金融支持力度，远远大于财政支持力度，且金融支持一直保持强劲的增长势头。

由此可以得出结论，在农业投入增长的所有来源中，农业的金融投入是主渠道。因此，构建农业投入稳定增长长效机制的出路，在于完善农业投入的金融投入增长机制。

二、农业金融投入稳定增长依然面对诸多困难

1.农村金融机构面临诸多困境

我国农村企业的信贷硬约束仍然难以建立，农村金融机构仍然不能完全成为独立的市场主体，农村金融机构承受着较沉重的不良资产，金融机构享受着来自政府的隐形担保，缺乏有效率的企业治理结构和竞争机制。

2.农村金融改革深化程度不够

我国的金融改革是以金融机构的多元化和市场化为中心而开展的，其过程就是通过建立各种成份不同、组织形式不同、职能不同的多元化金融机构和金融市场，实现金融机构在数量的增长和品种上的多样化。但是，金融部门的量的扩张，并未带来农村金融结构和农村金融制度的深刻变化，中国农村金融交易机制的市场化程度尚待深入。虽然因农业发展银行的建立，农村正规金融机构的种类增加了，但其机构总量却减少了。从1986年到2001年，农村正规银行的种类已由单纯的农村信用社发展到中国农业银行、农业发展银行和农村信用社，但机构总量却由97074个减少到86014个。

3.农村正规金融供给不足

一是农村政策金融功能不全，农业发展银行没有真正承担中国农村政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。二是国有商业银行在农村金融领域内的功能弱化。亚洲金融危机以来，出于实施国际标准、准备在国内外上市、消化不良资产的需要，包括农业银行在内的国有商业银行，在日渐收缩县及县以下机构的同时，也收缩了国有商业银行现存的县及县以下机构的贷款权，较多地区，特别是传统农区的国有商业银行现存的县及县以下机构仅发挥吸储功能，每年由此从农村流出的资金估计达3000亿元。三是农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。农村信用社仍然是在政府隐形担保下运作，并且治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设。出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，致使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，而真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以获得贷款。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。

4.农村企业发展的融资机制不健全

尽管我国资本市场发展很快，但农村企业直接融资所占比重很小。一是缺乏股权融资渠道，内部融资比例高。2004年，我国企业从国内外股票市场上筹集的资金占银行贷款增加额的比例低于10%.在我国农村经济发展和农民收入增长中发挥重要作用的372家农业产业化国家重点龙头企业中，仅有40多家上市公司。二是债务融资渠道单一。我国债券市场发展长期严重滞后，农村中小企业，在进入国有商业银行信贷市场融资又处于劣势的情况下，不得不以非正规金融形式融资，造成企业的生产经营成本上升。

5.农户资金融通机制不健全

在我国，一种向农户持续提供政策金融的机制还不存在。2001年底以来，虽然农村信用社创新了贷款发放方式，向农户发放小额信用贷款和联保贷款，大大提高了农户贷款需求的满足程度。但是，由于单笔贷款的额度小、期限短，加之农村信用社资金实力有限，所以，农户的资金需求满足度仍然较低。

三、完善金融投入机制的对策选择

1.完善农村金融组织体系，建立农村完善的金融保障支持体系

改革完善农村商业金融、政策性金融、信用合作金融的业务种类，扩大服务范围，规范民间金融组织，以满足农村经济发展中存在多层次的融资渠道的需要。

2.放宽农村金融市场准入条件，实现金融机构多样化

放开了市场才有利于鼓励民间金融创新。一是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。特别是培育不吸收存款仅发放贷款的信贷中介主体，为民间资金支持农业创造金融渠道。

3.加快发展以中小银行为代表的中小金融机构，培育农村信贷市场竞争机制

中小企业由于缺乏财务报表、抵押担保和信用评分技术，因此其贷款往往不属于市场交易型贷款，而是更多地倾向于关系型贷款。具有地域性和社区性的中小金融机构，在与地方中小企业长期密切的接触中对中小企业的了解程度增加，这种了解有助于克服中小银行与中小企业之间的信息不对称问题，在分权化的贷款决策权结构下，有利于处理一些难以传递和编码的“软信息”，减少了集权化大银行贷款决策权中对易于传递和编码的“硬信息”的要求，有利于提高贷款签约率。从短期来看，把鼓励大银行增加中小企业贷款作为中小金融机构建立起来之前的一种补救措施是必要的。但是从长远来看，以大银行的分支机构来代替中小银行对中小企业的融资功能却不可取，调整、重组和发展中小金融机构才是长久之计。

（1）在当前农村信用社改革的过程中，要注意产权组织形式的多样化。既可以是一级法人，也可以是两级法人；既可以是农村商业银行，也可以是农村合作银行；既可以在县级信用联社基础上组建农村商业银行或农村合作银行，也可以在地市级信用联社，甚至建立跨县和跨地市的农村商业银行或农村合作银行。而目前正在试点的农村信用社改革，似乎并没有摆脱现有地域框架的限制。

（2）建立乡镇或村级互助合作金融组织。建立村级合作金融组织，不但可以在一定程度上排挤甚至取代民间金融活动，而且建立村级合作金融组织，离农户较近，可以便利地提供金融服务，可以适应农户金融需求量小、及时的特征。农民有长期以来通过民间偶然的借贷活动所建立起来的相互信任的交易基础和历史。同时，村级合作金融组织的规模最适应农户的金融交易规模需求。

4.创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务

一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应在继续完善小额信贷机制（包括放宽贷款利率限制）的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。

5.建立农村资金回流机制

除了进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制，加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度，更重要的是要把其他金融机构推入或引入农业或农村领域。一是以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域；二是通过对商业银行涉农贷款利息收入税收减免方式，把商业银行引入农村领域，以建立起农业投入稳定增长的可靠的资金来源机制。

6.建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架

要允许多种所有制形式的担保机构并存，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

7.加快建立政策性农业保险制度

建立一种政策性农业保险和商业性农业保险相结合的机制，以法律形式规范农业保险各方主体的权利义务关系，切实保障通过农业保险制度促进农民稳定增收。