小议金融资源的新政治经济学

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摘要：本文对中国金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流给出了一个政治经济学的解释，认为，中国的金融制度安排是内生于经济转轨时期的政府给予经济改革中的利益受损集团以利益补偿的需要，使得在这种内生性金融制度安排下的金融资源的配置不可避免的具有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向，同时，政府维系的这种金融制度安排所内生出的利率抑制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然加剧金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流。

关键词：利益补偿；金融资源；城乡差异；政治经济学

一、引言

中国是一个典型的城乡二元经济结构的发展中大国，虽然改革开放以来取得了令世界瞩目的经济增长绩效，但中国经济的城乡二元分化的结构性矛盾不但没有得到缓解，相反，城乡收入差距自上世纪90年代中期以来还呈持续恶化的趋势。对于发展中国家城乡二元经济结构的形成，西方学术界认为主要是由于这些国家所采取的歧视农业和农村，以及偏向城市的经济政策所导致，并主要从该国的经济发展战略和政治结构出发给予解释①。这些理论也被国内学者用来很好的解释了我国城乡二元经济的形成和演变［1-3］。虽然城乡二元经济结构是发展中国家在实现工业化和现代化的过程中所必然经历的发展阶段，但是如果城乡二元经济结构长期存在和不断恶化，不仅会限制发展中国家一系列宏观经济政策的有效性，制约经济的可持续增长，而且，更为不幸的结果可能还会出现由此而引发的社会不稳定，破坏已取得的经济发展成果。同时，“一个国家的工业化不仅是城市现代部门的工业化，更是包含农村落后的农业部门的工业化”［4］，消除城乡二元分化的经济结构本身也是工业化和现代化的内在涵义。根据纳克斯的“贫困恶性循环论”，发展中国家城乡经济发展差异实质上体现为城乡实物资本获取能力上的差异，即农村地区陷入了“资本短缺→农村资源生产率低→农民收入水平低→农村储蓄能力低→资本短缺→……”的恶性循环，因此，加速农村地区的资本形成是打破其经济发展恶性循环，实现城乡经济协调发展的关键。

金融中介在物质资本的形成和配置中无疑是具有核心作用［5］，因此，农村地区物质资本缺乏的背后必然存在着金融制度上的扭曲。虽然，国内众多学者对中国金融中介（主要是国有银行）信贷行为的国有企业和城市化偏向做了许多细致的工作［6-8］，但这些研究对金融资源配置的城乡差异的解释还远非完善。本文试图对中国金融资源配置的城乡差异给出一个政治经济学的解释，我们认为，中国的金融制度安排具有内生性，其是为了满足给予经济改革中的利益受损集团（主要是国有企业和城市居民）以利益补偿的政府意愿的需要，因此，在这种内生性金融制度安排下的金融资源的配置就不可避免的带有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向。同时，政府维系的这种内生性金融制度所具有的利率管制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然会加剧金融资源配置的城市化倾向和导致农村金融资源的外流。

二、改革成本、利益补偿与金融制度安排的内生性

经济改革需要耗费成本，而经济改革中的利益受损集团对改革的抵制和反对是影响经济改革成本的重要变量。由于利益受损集团的抵制和反对所导致的过高的成本约束，一项具有“帕累托”或“卡尔多”改进性质的经济改革也可能不能被推行。在这种情况下，政府可以给予改革中的利益受损集团以相应的利益补偿来换取他们对改革的认同或支持，这可以降低改革的成本，从而使得经济改革能够得以继续。同时，为了给予利益受损集团利益补偿，政府也须要维持一系列的制度安排来实现，中国的金融制度安排就是内生于经济转轨时期的政府为了给予利益受损集团以利益补偿的政府意愿。

（一）改革阻力与改革成本

在制度经济学理论中，制度变迁的诱致因素是期望获得最大的潜在收益，即是源于制度变迁的推动主体对新制度安排下的潜在收益增量的追逐。同时，制度变迁也是要耗费资源、支付成本，如：需要支付成本于知识、信息和技术等的收集、处理和创造以实现新制度安排的设计、变迁和运行。因而，制度变迁被认为是人们在“成本－收益”分析的基础上做出的理性决策，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内部改变现有制度和产权结构的企图”［9］。如果在面临着过高的制度创新成本的约束条件下，预期成本超过了预期的收益增量，一项缺乏效率的制度安排将会继续存在，有效的制度安排就不会实现。因而，经济改革也可以被视作政府在权衡收益与成本的基础上做出的理性决策。知识的积累、技术的革新或要素相对价格的变化均被认为是可以影响制度变迁成本的因素，但这并不是本文所关注的重点，本文所要强调的是改革阻力在经济改革动态过程中的重要作用，因为“经济改革的一个基本障碍是潜在受损者对改革的反对……甚至对于在政治上并不民主的国家来说也是如此”［10］。改革阻力在本文中被定义为：由于利益集团对经济改革的抵制和反对而进行的各类市场与非市场活动给经济改革带来的阻力。

潜在收益的存在是制度变迁的诱致因素，因而制度变迁涉及到对潜在收益的分配，而对潜在收益的分配又在很大程度上取决于对既有利益格局的调整。因而，经济体制改革也必然要触及到对旧有经济体制下利益存量的调整和新经济体制下收益增量的分割，这将会改变人们(包括个人、利益集团和政府)之间的利益结构，而这恰恰就是“经济体制改革的要害所在”［11］。由于经济改革涉及到利益格局的调整和新增利益的分割，要使经济改革在所有社会成员一致同意的基础上进行几乎是不可能的，即便改革具有“帕累托”或“卡尔多”改进的性质①，它也会由于改革本身充满了不确定性，或新增收益的再分配而引起人们利益格局的相对变化而受到一些人的反对。那些在经济改革中利益受损的个人或利益集团将会动用其手中的经济与非经济资源极力阻止经济改革的推行，以延缓或阻止经济改革的进程，只要这样做给其带来的收益增加或者收益损失的减少大于其所付出的成本。同时，改革阻力的大小不完全取决于反对经济改革的人或利益集团的数量，而更是取决于这些利益集团掌握的经济与非经济权利资源，即使反对改革的利益集团的数量很小，改革的阻力也会由于这些利益集团掌握很强的经济与非经济权利而增大。

改革的阻力越大，改革的成本越高。改革阻力的增加，将会导致对信息、知识和技术等的收集、加工和创造的效率降低，增加改革成本；改革阻力还将延缓改革的正常推进速度，从而延误改革时机，延长旧制度安排的寿命，造成资源的浪费。同时，改革的反对者所进行的反对经济改革的活动本身也会消耗大量资源，这本身就是资源的浪费；当改革的阻力过大时，将会导致社会的不稳定，甚至引发剧烈的社会动荡，导致社会生产的停滞，此时改革成本将呈几何级数上升。

（二）改革成本与利益补偿

当利益集团对改革的抵制而导致改革成本过高时，经济改革就不可能继续下去。在这种情况下，可以通过给予改革中的受损者相应的利益补偿来获取他们对改革的支持或认同［12］。Laffont和Qian，认为降低改革的阻力，从而降低改革的成本，使得经济改革变得可行①。虽然给予受损者以利益补偿也将增加经济改革的成本，因为这导致了市场信息的部分扭曲和资源的无效配置。但是我们有足够的理由认为这个成本的增量是要远远小于由于改革阻力的降低而带来改革成本的减少量，因为，过大的改革阻力所引起的社会动乱，甚至是武装冲突而导致的改革成本的增加是如此巨大，以至于我们可以用“呈几何级数上升来形容”。因此，当具有“帕累托”或“卡尔多”改进性质的经济改革由于改革阻力所导致的改革成本过高而无法实现时，我们可以通过给予改革的反对者以一定的利益补偿来减小改革阻力，从而降低改革成本的方式推进经济改革。要找到支持这一观点的经验证据并不是很困难，例如，中国在上世纪50年代所实行的对民族资本主义工商业的“和平赎买”政策就充分体现了这一思想。

具体到中国的经验来说，我们认为，中国在转轨时期之所以取得比东欧国家更好的经济增长绩效，关键在于其很好的控制了改革中的阻力，降低了改革的成本，使其转轨路径处于或相当接近于成本最小化的最优转轨路径。Laffont和Qian也认为中国经济改革的成功主要是由于率先推行改革的地区或部门是那些投资机会多，但在旧体制下的期望获益很小的地区或部门，这很大程度上避免了改革在政治上受到的约束。

如果中国经济改革的成功是由于其成功的控制了改革的阻力，降低了改革成本这点成立的话，那么我们接下来的目光自然就定格在中国存在一些怎样的制度安排以补偿改革中利益受损的团体以成功的控制了改革的阻力。因为，如果说改革之初首先在农村所发起的家庭联产承包责任制改革具有“帕累托”改进的性质，对旧体制下的既得利益集团触动较小，所激起的改革阻力也较小的话，那么，随着改革的深入，此后的放开农产品价格管制和鼓励非国有经济发展等改革措施就不可避免的给旧体制下的既得利益集团的利益带来了极大的冲击。为了缓和来自既得利益集团对改革的抵制和反对，避免过高的改革成本，建立一个给予受损者以利益补偿的社会保障体系和转移支付制度就是必须的。

事实也的确如此。改革开放以来，政府不仅继续向城市居民提供如住房、医疗保险、养老保障、教育补贴等计划经济体制下的福利，而且对城市居民损失的利益也增加了相应的补偿，如1979年提高农产品收购价格导致了城市居民收入水平的相对降低，政府立即增加了对城市的价格补贴，补贴总量由上一年的11.14亿元一下跃升到了19.2亿元；1985年在放松对肉类价格的管制以后，政府也相应增加了对城市部门的价格补贴，这一年政府补贴上升至262亿元，并于1998年达到最高的712亿元，占当年政府预算总额的7.55％。

非国有经济的快速发展加剧了市场竞争，打破了国有企业的市场垄断，导致国有企业的经济绩效急剧下滑，亏损额逐年增加。在这种情况下，中央政府之所以迟迟不对国有企业进行彻底的改制，最为关键的在于中国在转轨时期并没有建立起一个能保证社会稳定的保障体系［13］。波兰之所以能在改革后较其他东欧国家较早的走上经济增长的轨道最为关键的一点就被认为是其改革前就是一个具有完善社会保障体系的国家，从而避免了改革后剧烈的社会动荡。中国在改革前的社会福利和保障体系主要是由国有企业来承担，在社会福利和保障体系在转轨时期一时无法建立起来的时候，继续由国有企业来承担这些社会责任对于维持社会稳定，保证改革的顺利推进就是必须的。国有企业由于肩负着维持社会稳定的社会责任，其就不可能实现真正的“减员”；其承担了大量的“社会性负担”也决定了任何旨在提高其经营绩效的努力都是难以奏效的，其不可能实现真正的“增效”，因此改革过程中其经营绩效的逐渐恶化和亏损额的逐渐增加也是必然的。政府为了保障社会的稳定，也不得不一次又一次的向国有企业给予财政补贴，以维持其生存。

（三）利益补偿与金融制度的内生性安排

改革以前，国有企业上缴的利税一直是政府最主要的财政收入来源，但随着经济改革的实施和深入，国有企业经营绩效的恶化导致国有企业每年上缴中央财政的利税逐年降低，如果考虑到财政给予国有企业的亏损补贴和再投资，两者相抵，国有企业为国家财政所做出的贡献其实是很小的［14］。同时，虽然中央政府对财税体制进行了几次分权与集权的改革，但仍未能建立起一个完善有效的税收征管体系，税收的增加并没能跟上经济产出增长的步伐。以个人所得税为例，“城乡个人收入占GNP的比例由1978年的50％上升到了1995年接近70％的水平，但个人所得税占GNP的比重却只有0.2％，远远低于工业国家的28％和发展中国家的11％的平均水平”［15］。这不可避免导致了中央财政收入占GDP的比重急剧下降(1993年下降到了改革以来的最低点2.8％)。虽然1994年中央政府在对财政体制进行了新一轮的集权化改革后，中央财政收入有所增加，但中央财政能力在改革后不断下降的趋势却是不争的事实，而继续维持对城市部门和国有企业以亏损和福利补贴就使得这个不断被弱化的中央财政感到了力不从心。

与此同时，由于改革以后中国经济的持续高增长，居民收入不断增加，使得中国的城乡居民储蓄率逐年攀升，这就为中央政府通过动员金融资源来弥补其不断下降的财政能力成为了可能。已有的研究所揭示的事实的确是如此，“中央政府以国家信誉的形式为国有企业大量吸收居民存款提供担保，并以此给予国有企业以金融补贴以弥补其亏损，有力的支持了体制内产出的增长”。据估计在1985－1996年间政府给予国有企业的金融补贴占GDP比重平均达9.7％，1993年曾经一度高达18.81％。

由此，我们可以得出转轨时期中国金融制度变迁的一个完整路径：中央政府为了维护改革期间社会的稳定，在其财政能力下降的同时加强了对金融资源的控制，并以金融补贴(包括无息、低息贷款等形式)的形式给予旧体制下的既得利益集团（如国有企业和城市居民）提供补贴，这决定了中国金融体制在改革期间的特定变迁路径，也正是这样的变迁逻辑导致了金融资源的配置在中国出现了明显的国有企业和城市化倾向。

虽然给予国有企业和城市部门以利益补贴不可避免的使农村居民的利益受到了损害，但由于农村居民居住分散而导致他们集体行动的沟通成本较高，同时，中国的农村居民人数众多，单个农村居民所遭受的利益损失只占农村居民所受损失的很小一部分份额，因而容易诱发免费搭便车现象。这些因素都导致农村居民难以有效的组织成一个行动一致的利益集团，因而，他们在政治上的影响力非常微弱。这种农村居民的数量与其政治影响力之间的负相关关系被奥尔森［16］形象的称为“数量悖论”。另一方面，正如本文前文中指出，改革阻力的大小不仅仅取决于反对者的数量，而且更是取决于反对者手中所掌握的经济与非经济权利资源，农村居民手中所掌握的经济与非经济权利资源显然是远远少于城市居民。正是由于农村居民数量与其政治影响力之间的“数量悖论”，以及农村居民缺乏经济与非经济资源，使得他们对政府政策制定的影响力非常微弱，这也是中国金融资源配置的国有企业与城市部门偏向能长期得以维持。

三、内生性金融制度安排与金融资源配置的城乡差异

转轨时期，政府为了降低经济改革的成本，就需要具备足够的动员社会资源的能力以给予经济改革中的利益受损集团以利益补偿，以减小他们对改革的抵制和反对。当政府的财政收入不断下降而无力以财政补贴的形式来维持补偿时，政府就以金融补贴的形式继续给予改革中的利益受损集团以利益补偿。中国的金融制度安排就是由政府为给予国有企业和城市部门提供利益补偿的需要而内生出来的一项制度安排。这种内生金融制度安排下金融资源配置的国有企业和城市部门偏好不仅仅只限于政府行政性干预的作用，政府所维系的这种金融制度所内生出的利率抑制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然会加剧金融资源配置的城市化和农村金融资源的外流。

（一）利率抑制

早在上世纪70年代，麦金农［17］就发现，一些发展中国家的政府为了早日推进工业化，往往对金融部门采取抑制政策，主要表现为政府利用行政力量人为的压低利率，并对信贷实行配额配给，扭曲了资源的配置。其结果是政府所能满足的往往只是重点发展的现代部门和国营大中型企业或少数特权阶层的资金需求，而为数众多的小企业、小商人和农户则被排斥在金融市场之外，结果是加剧了经济的二元化倾向。麦金农的金融抑制理论很好的刻画了改革开放以前中国对利率实行严格管制的安排逻辑：为了推行重工业优先发展的赶超战略，中央政府人为的压低利率以保证稀缺的资本被优先配置于城市工业部门。

赶超战略虽然在改革后已经逐渐被弱化，但政府为了能继续以低廉的价格汲取金融资源来补贴城市部门与国有企业，因而，计划经济体制下对利率实行严格管制的货币政策就必然的得以延续下来。虽然自1995年以来，政府也试图对利率实行逐步市场化的改革，但迈出的每个步伐都显得艰难，存贷利率也只被允许在规定的范围内浮动①。正是由于政府需要廉价的金融资源来平衡经济改革中的各种利益冲突，中国的利率一直被人为的压低在市场出清的利率水平之下②。

对贷款利率的管制，使得政府所偏好的国有企业和城市部门可以以低廉的价格获取足够的金融资源来满足其自身的利益需求；同时，政府也可以以直接贷款人的身份获取金融资源以给予国有企业和城市部门补贴。虽然存款利率被人为的压低将导致资本积累的不足，但中国的经验却并未给予这个理论以有力的支持。由于政府以国家信誉的形式为国有银行大量吸收储蓄存款提供隐形担保，消除了国有银行储蓄存单拥有者的风险顾虑［18］。这实际上给予了国有银行储蓄存单拥有者增加了一个正的风险贴水利率，以及由于“中国资本市场尚不发达，金融资产品种少且替代性弱所造成的‘强迫储蓄’”［19］，导致了居民储蓄同利率之间的弱相关关系［20］。因此，虽然中国的存款利率一直被压抑在很低的水平，但居民储蓄却仍然是节节高升，这保证了有充足的银行储蓄可被政府用于对利益集团的转移补贴。

我们借鉴Hellmann等人［21］的“金融约束”模型说明在利率被抑制的情况下，租金的配置情况，假设经济中包括五个部门：作为资金供给方的城市居民和农村居民，同时，他们还以资金需求者的身份出现；资金需求方还包括大企业和小企业(包括乡镇企业)，其大企业布局在城市地区，小企业中一部分布局在城市地区，另一部分则在农村地区；以及作为金融中介的银行。在图1中，S表示信贷市场上的资金供给，由于居民储蓄对利率不敏感，因而其是相当陡峭的；D表示资金需求；rE为市场均衡利率；QE为市场均衡贷款水平。

如果政府控制存款利率为rD，但不控制贷款利率时，均衡贷款利率将由市场需求曲线决定为rL，此时贷款量Q′E小于均衡贷款量QE，出现了信贷资金供给的不足，rL—rD就是租金。若政府只以监督者的身份出现，则这些租金就只为银行部门占有，其中居民的租金贡献为rE—rD，企业部门的资金贡献为rL—rE。

如果政府部门同时控制贷款利率为r′L，此时贷款需求将是为Q″E，其远远大于贷款的供给量Q′E，信贷市场上出现了超额贷款需求，此时，银行将对有限的资金进行信贷配给。由于农业生产具有很强的季节性，且容易受到自然条件变化的影响，使得其天生就具有较高的风险性，同时，更由于银行与农户和中小企业之间面临着更为严重的信息不对称，且农户和中小企业也缺乏用于信贷抵押的资产，这就决定了农户和中小企业必定不会成为银行在进行信贷资金配给时被优先考虑的对象。银行将会优先把有限的信贷资金配置给信息透明度更高，且能提供贷款抵押的大企业和城市居民，而小企业和农村居民则只能在信贷市场的边缘徘徊，它们只有在大企业和城市居民的信贷需求被满足以后才有可能获得贷款。此时的租金分配为：获得信贷资金的企业和居民占有的租金为rE—r′L，银行占有的租金则为r′L—rD。?в捎谝?行占有的租金相比于政府不对贷款利率管制时所获得的租金已大幅下降，因此其将不会有激励扩大服务范围和提高服务质量，储蓄供给因而也不会如Hellmann等人的“金融约束”模型中所预言的那样将会增加。利率抑制所创造的租金由来自于城市居民和农村居民，而获取租金的是银行和得到银行贷款的企业和居民。根据上面的分析，在贷款利率被抑制的情况下获得贷款的一般是城市大企业和城市居民，而小企业(包括城市小企业和农村小企业)和农村居民只能获得少量贷款。因此，此时是存在着经济租金由农村地区向城市地区的外流。

（二）垄断的银行结构

由于垄断性金融制度安排在控制存单提供成本与扩展储蓄规模方面具有比较优势，因为其在储蓄存单提供时遵循的不是“边际原则”，而是总收益等于总成本的“总量原则”。因此，为了尽可能的汲取居民储蓄，中央政府在金融制度改革之初就确立了四大国有商业银行的市场垄断地位；同时，为了确保足够的居民储蓄流入国有金融体系，其对非国有金融机构的市场进入也实行了严格的管制。市场竞争者的缺位使得四大国有商业银行的市场垄断地位得以延续至今，这是中国金融体系的一个显著特征①。

即使抛开政府因素导致的国有银行信贷配置的城市偏向，一个高度垄断的银行结构同样不利于中小农户、中小企业(包括乡镇企业)的融资。StEin认为，大企业一般都具有完整的、经过审计的财务报表，具有一定的成长历史和信用记录，拥有一定规模的可抵押资产，银行向大企业提供信贷所需要的信息相对容易获得，抵押要求也相应容易得到满足［22］。但是，中小企业常常缺乏完整的、经过审计的财务报表，信用记录短，缺乏可抵押的资产，难以向银行提供“硬”信息，银行对中小企业的贷款决策常常只能依赖其“软”信息②。而“软”信息只能通过借贷双方的密切接触、保持长期或广泛的业务关系来获取，难以向其他人传递，难以被信息生产者之外的人予以验证。在小银行中，信息的生产者往往就是贷款决策的制定者，银行内部的信息传递链条很短，信息生产者生产收集潜在借款者“软”信息的努力易于得到回报，因而更有激励去收集这些信息。而在结构复杂的大银行中，科层结构使得信息生产者与贷款决策者往往是分离的，“软”信息得生产者难以向银行的贷款决策者传递自己收集到的信息，因此其生产“软”信息的努力难以得到高层管理者的认同和回报，因而大银行职员收集“软”信息的激励就会很弱；而诸如贷款企业的财务报表、抵押品的价值等“硬”信息则易于观察，易于由信息生产者向贷款决策者传递，大银行职员收集“硬”信息的努力容易得到银行的认可和回报，因此收集此类信息的激励就会很强。所以，大银行更适合向信息相对透明、易于提供“硬”信息的大企业贷款，而在向中小企业提供贷款方面缺乏信息优势。由于小银行能够提供更强的收集潜在借款者的“软”信息的激励，而且小银行一般是区域性的，便于同相近区域的中小企业建立长期的银企关系，因此，小银行在高度依赖“软”信息的中小企业融资中具有比较优势。另一方面，由于中小企业的资金需求规模一般比较小，从而单位贷款的信息成本和交易成本比较高，这使得中小企业贷款对大银行缺乏吸引力［23］。大量的实证研究所得出的结论与上述判断也是一致的，即中小银行比大银行更加倾向于向中小企业提供贷款［24］，而大银行则更倾向于向大型企业提供贷款［25］。

（三）被抑制的农村金融

中国金融制度变迁的一个重要引致因素就是政府为了加强对社会资源汲取的需要，农村金融当然也不例外。1978年，随着农村家庭联产承包责任制改革的推行，农产品收购价格的提高，以及乡镇企业的快速发展，中国农村经济取得了前所未有的增长绩效，农民收入大幅增加，农村储蓄存款也高速增长，在1979－1984年农村储蓄存款的增长率达41％。中央政府显然不会对农村经济剩余的高增长无动于衷，1979年便在农村恢复成立了中国农业银行，并将农村信用社纳入中国农业银行的领导之下；同时，此后恢复成立和组建的其它国有专业银行也都将其组织机构下伸到了广大的中小城市和农村地区。无庸讳言，改革之初，中国国有银行组织向农村地区的迅速扩张便是国家自上而下地控制农村金融剩余的结果［26］。

由于国有银行一直肩负着向国有企业提供政策性贷款的职责，而这些政策性贷款大都转化成了国有银行的不良贷款，导致了其资产质量日益恶化①。政府担心因国有商业银行大量不良贷款的积累而引发金融危机的可能性和担心其不能适应加入WTO以后国际银行业的竞争，于1998年对国有商业银行进行了全面的商业化改革，目的是要硬化其信贷决策和提高其经营绩效，加快其向商业银行转变的步伐。其实，如果不从根本上消除政府对国有商业银行信贷决策的行政性干预，商业银行就不可能实现真正意义上的商业化运营，其信贷决策也不可能被硬化，因此，其形式上的商业化改革也不可能提高其经营绩效［27］。但这次国有银行的商业化改革却给农村金融带来了很大的冲击，使得原本就被边缘化的中小企业和农户的融资由于国有商业银行名义上的商业化改革而进一步被压缩。同时，由于政府对农村社会、经济的政策由80年代中后期以前的以“放松管制”为主，转变为80年代后期的“放松管制”趋于停滞到90年代后的管制逐渐加强。政府对农村社会、经济管制的强化直接妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化产业结构，从而加重了农民的税费负担，直接阻碍了农民收入增长，从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和恶化。农村经济增长放缓导致农村经济剩余大大减少，使得国家从农村资源提取的收益下降了，其直接后果就是国有金融直接大踏步的撤离农村，根据有关统计资料显示，“1998－2001年国有商业银行撤并境内金融机构和营业网点4.4万个”［28］。国有商业银行从农村撤离，不仅导致了大量农村储蓄资金的上收和外流，而且其最直接的后果便是导致了农村金融的‘真空’，使得农村地区面临着严重的信贷约束。在四大国有商业银行撤离后，农村金融市场上的正规金融就只剩下农村信用合作社、农业发展银行和邮政储蓄。成立于1997年的农业发展银行属于农业信贷方面的政策性银行，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，其基本不与农户发生信贷业务关系；邮政储蓄只吸收储蓄存款而不发放贷款，其实质上只是农村资金不断外流的一条抽水管②。因此，此时在农村金融市场上直接面向农户的正规金融其实只剩下农村信用合作社，其在农村金融市场上占据了近乎完全垄断的地位。正如本文前面所指出的，农村信用合作社在农村金融市场上的垄断地位显然是不利于中小农户和中小乡镇企业的融资。另一方面，农村信用合作社自从1979年划归中国农业银行领导之下后，其实质上早已偏离了合作金融的“合作”性质［29］，具有强烈的官办性质，偏离了其为农业和农民服务的宗旨。这种“合作金融事实上成为了国家支配和控制而又不对其控制后果负直接财务责任的制度安排……而且在进行行社分家时，农业银行直接将高风险的资产转化给农村信用社，形成了数额巨大的待处理亏损”［15］，导致农村信用合作社的资产质量急剧恶化。资产质量的恶化使得农村信用合作社发放农业信贷的决策行为变得更为谨慎，同时，也由于农业活动的比较收益受到人为的压低，农村信用合作社实际上也无足够激励向农村经济活动提供贷款，表现为真正用于支持农村、农业生产、经营活动的数量并不多［30］，一些案例研究也显示，无论在经济发达地区和高度城市化地区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用合作社都表现出“非农化”特征，或“城市化”特征，直接表现为农村信用合作社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的城市化和从业人员的城镇居民化［31］。

从中国农村正规金融安排的变迁中我们可以看出，农村正规金融不仅没能发挥其应有的在促进农村经济增长中的核心作用，而且还成为农村资金外流的道道闸口，根据Huang等人［32］的估计，在1979－2000年间，通过金融系统由农业流向工业和农村流向城市的资金总额分别为14785亿元和10337亿元(见表1)，而且农村资金外流的趋势似乎越来越严重，“若依照县域经济的概念来观察，2005年农村资金通过金融管道流入城市的数量至少应在4.5万亿元”［33］。

在正规金融机构没能满足农村金融需求，甚至成为农村金融资源外流的“抽水机”时，政府一直对那些“对农民来说，其重要性超过正规金融机构的非正规金融机构”［34］的市场准入进行严格管制，从其诞生的那一刻开始就没能获得政府真正认同的法律地位，一直处于随时被政府清理和整顿的环境之下。当政府意识到非正规金融机构的发展可能威胁到国家对农村金融机构的控制［35］，从而在对农村金融资源的控制时，政府以维护金融秩序、防范金融风险的名义在1999年将其全部取缔，包括1986年成立的农村合作基金会。因而，时至今日，农村经济自身的内生性金融机构也并没能发展起来。

四、结论性评述

过大的城乡经济差距是长期以来一直困扰着中国学术界和政府部门的难题，城乡经济差距的背后则必然的存在着其金融成因。实际上，已有的研究均表明中国金融中介的信贷行为具有明显的国有企业和城市部门偏向，本文对金融资源配置的国有企业和城市部门倾向给出了一个政治经济学的解释。我们认为，由于转轨时期缺乏完善的社会保障体系和税收征管制度，政府就须要动员金融资源来给予改革中的利益受损集团（主要是国有企业和城市居民）以利益补偿，以取得他们对经济改革的认同和支持，使得经济改革得以继续推行。因此，中国的金融制度安排其实是内生于政府给予利益受损集团以利益补偿的政府意愿。在这种内生性金融制度安排下的金融中介的信贷行为就不可避免的带有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向。同时，政府维系的这种内生性金融制度安排所具有的利率抑制、垄断的银行结构和被抑制的农村金融等特征也必然加剧金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流。因而，缓解金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流就需要逐步消除中国金融制度安排的这种内生性，关键在于加快建立完善的社会保障体系和税收征管制度，剥离由金融部门承担的向利益集团提供利益补偿的政策性、社会性负担，同时，稳步推进利率市场化改革，大力发展中小金融机构和合理引导农村非正规金融的发展也将对金融资源配置的城市化和农村金融资源的外流起到一定的纠偏作用。

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