小议政府债券的理论与必要性

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关键词：地方政府债券；城市基础设施；债务问题；必要性

提要：本文立足于当前经济形势，分析地方政府债券发行的必要性，以顺应改革及经济发展的需要。根据我国现阶段经济发展状况以及当前国际经济形势变化，各界要求地方政府发行债券的呼声越来越高。

一、地方政府债券概述

（一）地方政府债券的定义。地方政府债券是地方政府根据本地区经济发展和资金需要状况，以承担还本付息责任为前提，向社会筹集资金的债务凭证。它是一种有价债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。在美国或者其他发达国家，地方政府债券又被称为市政债券或地方公债。

（二）地方政府债券的种类。根据偿债资金来源和偿还担保的不同，地方政府债券即市政债券分为一般责任债券（简称GOBonds）和收益债券，另外也有一些债券兼具一般责任债券和收益债券的特征。

1、一般责任债券。一般责任债券是指由州、县、特区、市、镇和学区发行的债务工具，以地方政府的征税能力作为偿债担保，税收来源作为偿还债券的基础，安全性较高。一般责任债券由地方政府提供全面的信誉和信用支持，因此又被称为“完全信誉和信用债券”。

2、收益债券。收益债券是以项目的收入或者特定的税种做偿债担保，更接近企业债券。收益债券的发行人不一定是政府，政府的机构和授权机构也可能有权发行收益债券。收益债券一般都与某一特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目（如高速公路和机场）的收费。

（三）地方政府债券（市政债券）的特点。目前，在世界各国的市政债券市场中，以美国市政债券的发展规模最大、运作最为规范。从美国市政债券市场的发展现状来看，市政债券的特点可以归纳为以下几点：

1、良好的流动性。市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用，落实还款资金和担保问题，因而市政债券的债信等级都比较高，一般不会出现信用危机。

2、融资成本低。大部分的市政债券免征利息所得税，同时又具备流动性好、债信等级高的特点。因而，投资者愿意接受比其他证券利率低的市政债券，使得地方政府可以用比较低的利率成本进行融资。

3、期限长。市政债券期限长至三四十年，地方政府发行市政债券所筹集的资金一般用于建设公路、大桥及各种公共设施等，这些市政项目建设周期长，并可以在相当长的一段时间内为社会公众提供服务。

4、提前赎回特征。提前赎回也成为“早赎”，即政府有权提前偿还其发行的债券。债券持有者收回本金，还可能收到一些额外付款，成为“早赎溢价”，同时还收到截至赎回日的应计利息。

二、发行地方政府债券的理论基础

（一）公共产品理论。根据受益范围的不同，公共产品可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域空间的是地方性公共产品。这为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府之间公共产品的供应范围提供了依据。

1、地方政府具有提供地方性公共产品的职能。地方性公共产品具有空间限制的特点，即满足某一特定区域范围内的公共消费需求、受益者基本限定为本地区的居民。虽然部分地方性公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地政府负担。因此，地方政府具有提供地方性公共产品的职能。

2、地方政府提供地方性公共产品可以实现效率要求。美国经济学家特里西曾提出过“偏好误识”的理论。特里西通过数学模型证明：如果一个社会能够获得完全的信息，那么无论是中央政府还是地方政府提供公共产品，结果是无差异的。但是，社会并不能获得完全的信息，这就会出现信息不对称的现象。中央政府不了解本地区的偏好，确定公众的边际消费替代率存在随机性，因此会出现偏差，造成提供公共产品过多或者不足。相比而言，地方政府更了解本地区居民的偏好，能够获知个人偏好中的边际消费替代率，从而可实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率。

（二）公共财政理论

1、公共支出理论。政府部门对公共产品的支出可分为经常性支出和资本性支出。在地方财政支持中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益，如公务员工资和行政办公费用等，由受益期分担；而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是在今后的若干年内发挥作用，例如地方政府建造的公路、图书馆、博物馆、公园、水库等公共产品，他们将在以后很长的时期内为当地整个社会提供利益，其建造成本不能全部作为当年提供的公共产品的成本，而应该在整个受益期分摊。

2、财政分权理论。按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面，政府通过提供公共产品履行资源配置的职责。公共产品可以分为全国性公共产品和地方性公共产品，又可以分为纯公共产品和准公共产品，不同公共产品的受益范围存在地域空间差异性，这就划分了中央和地方政府之间的责权。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品，主要承担经济稳定和收入分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。

三、发行地方政府债券的必要性

（一）为城市基础设施建设融资。城市基础设施在社会和经济发展中的作用日益重要，已经成为城市建设管理中的一个重要词汇。城市基础设施是既为物质生产，又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以存在和发展的基础。

目前，我国地方政府由于资金缺乏、投入不足，阻碍了城市基础设施建设的进程。因此，开拓新的城市基础设施建设融资渠道尤为重要。现阶段，我国城市基础设施建设资金主要来自中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资源补偿融资。银行的资产业务经营讲究盈利性、流动性和安全性原则，这也决定了银行借款融资不适应城市基础设施建设的资金需求。资源补偿融资，通过土地批租和使用权转让，以及征收城市地下水资源费，从而取得收益来进行融资。但是，由于土地开发的成本逐渐上升，土地售让价格被人为地压低，使土地净收益逐渐减少，很难满足基础设施建设的需要。另外，利用土地和水资源，这种做法具有明显的短期行为特征，不具有可持续性。因此，要改变我国基础设施建设落后、资金投入不足的现状，需要发行地方政府债券，广泛吸引民间资本参与城市基础设施建设。

（二）解决地方政府债务问题。地方政府债务是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担为或不为的义务。从财政的角度，地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定或者依照法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担的资金偿付义务。

1、我国地方政府债务现状

（1）地方政府债务数额庞大。根据相关调查，我国大多数省的地方政府债务规模呈逐年上升态势，债务余额庞大，且增速较快。地方政府债务近年有上升趋势，各省的债务负担率基本上都超过10%。相关资料显示，2009年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，占财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。数额庞大的地方政府债务严重威胁着政府财政的稳健运行和经济的可持续发展，成为引发财政风险的重要因素。

（2）负债隐性化强，透明度低。我国地方政府债务极不规范，为了规避法律责任，大都采用间接负债和隐性负债。例如，一些地方政府为兴办各种“政绩工程”，以城市基础设施建设的名义，通过委托建设、经营等融资方式将显性债务隐性化。由于多数债务是由地方政府提供担保的一种间接债务，一旦出现风险，地方政府便负有直接的清偿责任。如果地方政府出现担保违约、无力还债等政府信用危机，进一步加强了中央对地方政府负债的隐性担保。

（3）缺乏统一的债务管理机制。尽管近年来中央及各级地方政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺少债务的管理规范，从项目审批到资金使用、偿债来源都有着很大的随意性，各级地方政府缺乏统一的组织机构来全面管理地方政府债务。

2、有利于化解我国大量或有和隐性负债所带来的财政风险。从以上的分析来看，我国的地方政府或有负债从规模和结构上都存在很大的财政风险隐患，由于或有负债发生的概率具有不确定性，其随机性大，可控性差，我国现行的制度中又没有对政府或有债务的统计考核指标，致使这部分债务长期游离在财政监督之外。为了化解我国地方政府的债务问题，应该顺应市场经济发展潮流，建立在中央严格控制下有限地赋予地方政府债券发行权的新机制，积极、稳妥地将地方政府债务管理引领到规范、透明、法制的轨道，是特定国情条件下的地方债务问题的根本解决之道。通过发行地方政府债券，开通规范、合法的举债渠道，将地方政府的隐蔽举债行为显形化，才有可能堵住各种隐蔽、违规的借债融资渠道，从而建立良好的风险防范机制，有利于债权债务的稳定和整个社会秩序的和谐。

综上所述，现阶段我国的社会与经济得到了很大的发展，资本市场开放程度大大加快，发行地方政府债券的各种条件都已经成熟，尽早推出地方政府债券对于我国经济生活的方方面面都有促进作用。不过，地方政府债券市场的建立和发展是一个系统工程，需要扫除多方面的障碍因素，比如地方政府的资信评估与担保、金融中介机构的发展和法规的健全等。我们可以在“准市政债券”的实践基础上，积极探索地方政府债券的实现方式，推动我国的金融创新和经济发展。

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