小议农村金融改革与发展的问题

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摘要：新时期探讨深化农村金融体制改革和创新的路径选择，应将其置于整个农村经济社会发展全局和统筹城乡一体化的政策背景下予以思考、审视和定位。着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系。显著增强金融服务“三农”的功能，充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育发展新型农村金融机构，创新金融服务产品，不断提升农村金融体系的服务供给能力，推动新农村建设和统筹城乡发展。

关键词：农村金融体制；改革；发展；思考

伴随我国农村经济30余年的发展，农村金融体系一直处于改革探索之中，在推动农业农村经济社会发展中发挥了举足轻重的作用，但也存在诸多问题和障碍。新时期，应将农村金融体制的构成主体及其功能发挥置于统筹城乡发展背景下予以客观审视、定位和思考。

一、农村金融多元化服务体系架构初具，支农发展成效显著

自十七届三中全会提出“构建现代农村金融制度”以来，我国农村金融经历了由“体制转型”到“制度创新”的蜕变，机构改革稳步推进，体系建设逐步完善，功能发挥日益健全，经营绩效不断提升，在建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，增强金融为“三农”的服务功能，推进统筹城乡经济社会一体化进程中取得了显著成效。

一是备受关注的农业银行改制。中国农业银行股份有限公司自2009年初挂牌成立以来，在建立健全公司治理结构、强化内部经营控制机制、推进“三农”金融服务试点和事业部制改革试点、对县域支行实行单独核算和资源配置等方面取得重大成效，构建了专业化的支农服务体系。截至2009年10月末，农业银行累计发放“惠农卡”3100万张，农户小额贷款余额605亿元，惠及230多万农户。

二是作为支农发展“主力军”的农村信用社(以下简称农信社)，自2003年启动新一轮改革试点以来，产权制度进一步明晰，法人治理结构逐步健全完善，管理和风险责任顺利移交省级人民政府，各地根据实际情况开展了多种产权制度和组织形式的探索与实践，截至2009年11月末，全国共改制组建了222家农村银行类机构，2056个县域机构实行了以县(市)为单位统一法人。全国农信社系统整体经营健康度稳步提升，资本充足率较改制前提升了11.7％，不良贷款率较改制前下降了18.3％，资产总额增长207％，负债总额增长191％，所有者权益增长4121亿元。

三是邮政储蓄银行浮出水面，支农发展潜力巨大。按照现代金融企业制度和商业银行运行管理要求组建的中国邮政储蓄银行，实行邮政储蓄与邮政分业经营，为城市和广大农村地区居民提供基础金融服务，基层网点遍布全国36000多个市、县和乡镇，已成为连结城乡法人机构的最大金融服务网络。

四是农业发展银行全面拓展业务领域，逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农发展新格局。

五是新型农村金融机构有序组建，试点效果显现。自2006年底中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，鼓励各类社会资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等3类新型机构，试点范围扩展至全国31个省(区、市)，截至2009年11月末，全国已有138家新型农村金融机构开业运行，实收资本55.30亿元，存款余额195亿元，贷款余额151亿元，累计发放农户贷款98亿元，累计发放中小企业贷款141亿元，多数机构实现盈利。

二、农村金融体制现存主要问题及其原因探究

近年来，农村金融体制改革与发展取得了显著成效，但从整体上看，仍处于我国金融体系的最薄弱环节，由于体制机制等诸多方面原因，农村金融服务体系及其功能发挥仍存有很多障碍和制约因素，尚不能满足新农村建设的多元化金融服务需求和现代农村金融制度要求。主要表现为：

1.农村金融服务供给难以满足新农村建设的资金需求。现有金融服务机构，特别是正规金融机构在农村地区的竞争有限，很多传统农区、贫困地区的农村乡镇，除农信社和邮政储蓄银行外基本没有其他金融机构网点。加之业务功能单一，服务效率和质量不高，支农功能的发挥不尽完善，农民和中小企业贷款难、担保难等问题没有从根本上改变；农村金融市场不发达，有场无市，“二元金融”鸿沟明显存在。究其原因：(1)由于农村信贷服务的商业性、市场化运作与农业信贷的低利性、政策性之间的矛盾。现有正规金融机构，不论是国有银行、农信社，甚至政策性银行，其改革趋向均为商业化、股份化。这种追求股东利益和盈利的政策取向，解决的是农村金融机构自身的组织机制培育问题，与农村领域偏重于政策扶持性的金融需求存在着明显矛盾。(2)由于“三农”发展对信贷资金的大量需求与日趋从严的信贷风险防范、约束机制之间的矛盾。农村地区现有风险分担和风险转移机制不完善，导致金融机构的涉农贷款发放日益审慎；加之银行业监管部门对金融机构贷款发放的严格监控，使涉农金融服务需求的季节性与日趋从严的信贷风险防范、约束机制之间的矛盾凸显。

2.虽然深化农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，但是实际运行绩效与改革预期目标之间仍存在较大差距。就产权结构和股权设置而言，股权高度分散，股东主体为农民，股东缺乏参与和监督农信社经营管理的积极性，由此导致农信社虽然法人治理结构的架构健全，但都摆脱不了功能发挥流于形式的桎梏。究其原因，本轮农信社改制，通过规范股金和增资扩股，股本金的真实合规性有了很大提升，产权关系明晰程度较改制前有了明显改善，但股权适度集中并未取得实质性进展。一方面，绝大多数农信社的股东个数达到上万个，且多为辖内的农民，企业股东数量极少，加之股金中包含大量资格股，缺乏对农信社经营状况予以监督的积极性；另一方面，大多数农信社高级管理人员的持股数量与一般股东基本相当，也无法发挥股权对农信社高管人员的激励作用。就农信社行业管理而言，《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)将省联社定义为“由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。”但实际运行中，省联社和县联社之间呈现出一种“股权与控制权的反向配置”。基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成“金字塔型”的持股结构；但在管理权限和职能划分上却是自上而下层层演进，上级联社在人、财、物各方面拥有对下级联社的绝对控制权，形成“倒金字塔型”的管理决策体系。“法人管法人”，下级信用社的管理层实际上只对上级负责，而非对股东负责，这种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态明显相悖。

3.面对新农村建设和统筹城乡发展要求，涉农商业、政策性银行在支农发展中的作用发挥不尽完善。由于受农业生产周期长、贷款风险高等因素影响，包括农业银行在内的国有商业银行进行战略性调整，大规模撤并和收缩县域以下金融机构和营业网点，并收回基层贷款权限。农业银行的服务对象和业务范围从以往服务农业为主转向与工商业并重，2000～2006年间工商业贷款占比扩大了14.1％，与此同时，农业贷款比重则呈现出逐年下行趋势，7年间农业贷款余额减少了6538.8亿元，占比下滑逾50％，2006年农业贷款比例比上年下跌11.85％，支农作用明显弱化。如何处理好面向“三农”与商业化运作之间的关系，无疑将是当前和今后一定时期内农业银行股改的最大难点和亮点。农业发展银行，作为我国惟一的支农发展政策性银行，由于受历史包袱沉重、信贷资本金到位少、一线信贷人员不足等因素的制约，开辟新的信贷支农项目和领域尚需新的制度安排。

4.农业保险及农村信用担保机构等非银行类涉农金融组织在运行实践中障碍较多。目前，农业保险覆盖面窄，险种少，保费收入低，服务滞后，尚不能满足农业发展和农村经济建设的需求。据保监会介绍，2008年中国遭受的罕见雪灾和汶川大地震中，雪灾的直接经济损失超过1500亿，而保险赔款只有33亿元左右，赔付不到实际损失的3％；汶川地震所造成的超过5000亿元直接经济损失中，只有5％投了保险，全国保险机构累计赔付仅1.93亿元。同时，农业保险的费率较高，有些农民因交不起保费而不参与保险；加之农业保险“高风险、高赔付”的特性，往往使保险经营者陷入“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地。我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04％，占全国财产保险保费收入的8.82％，农业保险的险种不足30个。在农村信用担保方面，中小企业信用担保组织虽发展迅速，但类型各异，名称繁多，担保基金规模偏小，经营行为不规范；形为担保，实多投资；担保机构与协作银行关系不顺，行业自律以及监管不到位，风险及补赔机制尚未健全。

5.农村民间信贷活动频繁，但长期处于“非正规性存在”的尴尬境地，借贷行为亦缺乏正规制度性约束。基于农村信贷需求的季节性、多元化，信贷供给也呈现出明显的多样性和复杂性特征。除政策性、商业性、合作性金融机构以及村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型金融组织外，农村领域业已存在大量的民间自发创新性组织，如农村社区发展基金、资金互助组织、以小额贷款为基础而运转的乡村发展协会等，虽能够灵活便利地满足农户和中小企业融资需求，却不能得到经营许可，其经营活动一直处于“非正规性存在”的尴尬境地，借贷行为亦缺乏正规制度性约束，拾遗补缺的作用难以有效发挥。

三、新时期深化农村金融体制改革的几点思考

新时期探讨深化农村金融体制改革和创新的路径选择，应将其置于整个农村经济社会发展的全局和统筹城乡一体化的政策背景下予以思考、审视和定位。应着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，显著增强金融服务“三农”的功能；充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育发展新型农村金融机构，创新金融服务产品，不断提升农村金融体系的服务供给能力，推动新农村建设和统筹城乡发展。具体而言：

1.充分调动和发挥商业性金融机构的支农发展功能。按照国务院面向“三农”、商业运作、择机上市的原则，农业银行股份制改革已经基本完成。今后工作的重点是加快推进农业银行“三农事业部”改革和完善其运作机制，稳定和发展农村地区的网点及业务，利用其在县域资金、网络和专业等方面的优势，加大对农业产业化、农村基础设施的支持力度，更好地发挥农村金融体系的骨干作用。邮政储蓄银行的特点是以小额贷款为特色，以农户、各级工商户、私营企业主为主要服务对象，今后工作的重点应是充分发挥其在农村地区的储蓄、汇兑和小额贷款功能，促进资金回流农村。

2.进一步完善农业发展银行的政策性服务功能。适应粮棉油流通体制改革的新情况，农业发展银行在为粮棉油等农副产品收购提供融资支持的同时，应积极开展在政策性指导下有资本金约束的、与“三农”密切相关的业务，着力支持农村地区基础设施、生产环境、社会保障等公共项目建设，充分发挥农业政策性银行的导向职能。

3.深化农信社产权制度及其组织形式改革，切实发挥其联系农民“金融纽带”和支农发展“主力军”的作用。伴随农信社改革的逐步深入，新时期要按照市场化原则，以股份制为导向，全面深化农信社产权制度、法人治理、内控机制等各项改革，理顺管理体制，维护和保持县(市)联社的独立法人地位，促其真正发展成为服务“三农”的社区性金融机构。

4.积极发展农业保险和农村信贷担保组织等非银行类涉农金融机构。按照政府政策扶持、公司商业运作的原则，建立农业保险补偿与风险分担机制，构建多元化农业保险体系。政府应通过立法明确财政预算补贴农业保险的责任，建立各级政府财政、金融、税收的支持体系。通过减免营业税、所得税等方式，对经营农业保险公司的经营费用予以补贴。也可采用“大农险”、“以险养险”、“保险共同体”等方式，在政策扶持的基础上补贴农业保险。同时，采取由中央与地方财政、金融机构、中小企业等共同注资，或向社会发行债券和社会捐资等形式，探索建立针对农村的信贷主体，尤其是中小企业贷款的担保基金、信用担保机构及其风险补偿机制，分散信贷风险，促进信用担保体系健康发展。

5.培育发展新型农村金融机构，增强农村金融服务体系的动力和活力。针对农村信贷服务需求特点，充分利用国家“适度调整和放宽农村地区银行业机构准入政策，鼓励发展适合农村需要特点的新型金融机构”的政策时机，大力培育发展新型农村金融机构。同时，鼓励大中型银行站在推动城乡统筹发展，促进金融资源优化配置和发挥金融支农杠杆作用的战略高度，在培育发展村镇银行、贷款公司等新型金融机构中积极作为，不断提升对农村经济发展的金融服务供给能力。

6.统筹推进农村金融服务产品创新，不断提升农村金融服务质量和水平。新时期，应结合农村金融服务需求多样化、涉及范围点多面广的特点，围绕金融服务满意度、便利度和贷款可获性的要求，着力推动农村金融产品、服务和机制创新。在农村中小企业、农民专业合作社和其他农村信贷领域推广发展农户小额信用贷款、农户联保贷款等低成本、可复制、易推广的农村金融产品；将保险、、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等新型金融产品和服务推广覆盖至整个农村；鼓励各类银行业金融机构开展业务合作，积极开办银(社)团贷款和业务，探索发展农产品期货等农村金融业务合作机制，构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，不断提升农村金融服务质量和水平。