金融业退出机制规范化思考

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金融是现代经济的核心，是国民经济的“心脏”，对社会稳定和经济发展至关重要。一旦金融出现问题，对国民经济的破坏是致命的。亚洲金融危机已经给新兴市场经济国家留下深刻的教训。随着金融体制改革的深化和中国开放脚步的加快，中国的金融机构之间市场竞争日趋激烈，部分经营管理不善，经多种措施救助无效的金融机构退出市场将不可避免。近几年，我国金融体系风险日益显现，自1995年中国人民银行接管中银信托投资公司以来，金融机构资不抵债退出市场的事件呈现不断增加的趋势。这不仅符合市场经济“优胜劣汰”的经济规律，而且也是防范和化解金融风险的重要举措。然而，我国现已建立的金融机构市场退出制度缺乏市场经济体制要求的目标定位和处理方式，在运作中带有明显的行政随意性。为此，构建基于市场原则之上的金融机构市场退出制度，以实现我国金融机构市场退出的规范化、制度化、法律化，显得尤为迫切和重要。

一、我国金融机构市场退出的状况

我国金融业基本上是一种以公有制为主体的垄断性行业，政府一直以国家信用为后盾，充当金融机构的“护航者”。因此，在20世纪90年代中期之前，我国金融业基本上不存在市场退出问题。依托计划经济体制进入市场的各金融机构长期生存于竞争和淘汰压力不足的舒适环境之中。但是，随着市场经济体制的逐步建立，我国金融业的竞争日趋激烈，金融机构经营体制和经营方式的缺陷不断暴露，致使金融风险迅速积累并逐步显现出来。在此背景下，政府放弃了对金融机构一味予以保护的政策。1995年9月人民银行接管中银信托投资公司标志着我国金融机构“无倒闭之虞”的神话从此终结，之后金融机构市场退出问题迅速扩散到银行业、证券业、保险业、信托业等各个金融领域。

然而，真正意义上的破产对于金融机构而言仍是一个难于触及的话题。中国人民银行金融稳定局局长谢平指出：迄今为止，只有1家金融机构真正通过司法程序进行了破产，那就是1998年的广东省国际信托投资公司通过广东省高级人民法院裁定由于资不抵债而实行破产。此外，还没有哪家金融机构是通过依法破产而退出金融市场。自从1998年央行对信托业、城市信用社和农信社以及农村“三会一部”等非法金融机构进行清理整顿以来，已经有很多中小金融机构退出了市场，但是它们并不是通过破产的形式退出，央行往往对它们采取了“关闭”而非让它们“破产”。1998年，海南发展银行因为严重资不抵债和积聚了巨大的金融风险而被央行关闭，但是它并没有被宣布破产。时隔6年，对海发行的清理结果至今还没有公布，它的债权债务关系如何处理也没有见到官方的公开说法。破产以前，海发行接收了海南省一些严重资不抵债、濒临破产的城市信用社，结果不但没有改变它们的状况，反而被它们拖累而“关门”大吉。始于1998年的信托业第五次清理整顿，到2003年已经基本完成。清理整顿前的239家信托投资公司只有60家左右得以保留，实现了重新登记。尽管清理整顿前几乎所有信托公司都处于倒闭的边缘，尽管中国光大信托、中国经济技术开发公司等众多信托公司先后被关闭，但是除了广东国投以外，并没有一家通过法律程序实行破产。目前全国110多家城市商业银行中有许多家所以包袱沉重，就是因为这些城商行大多是由一些经营困难、事实上已濒临倒闭的城市信用社合并而成，通过合并很多城市信用社避免了破产的命运。

二、我国金融机构退出机制存在的问题和缺陷

1.法律法规的缺失。到目前为止，我国尚无专门的金融机构破产法。1986年颁布的《破产法》已不能适应金融机构破产的实际需要。我国《破产法》、《民事诉讼法》虽然规定了企业法人破产还债的程序，但没有考虑到金融企业的特殊性质，很难将其直接适用于金融机构的破产。《中国人民银行法》、《商业银行法》等金融法律虽然规定了人民银行可对已经或可能发生信用危机的商业银行实施接管，也规定了商业银行合并、解散、被撤销和被依法宣告破产的市场退出的法定形式，但大多仅为原则规定，缺乏可操作性，并且《商业银行法》并不适用于非银行金融机构。《金融机构撤消条例》则没有解决在行政清算下的债务问题，既不还债，也不破产，所以，它既不能解决现实问题，也不代表未来的发展方向，使清算陷入死胡同。而且，现有的法律体系对商业银行市场退出的有关规则缺乏详细准确的表达，法律条文过于简单、粗糙和分散，导致政府处理金融机构市场退出随意性较强，缺乏一种有效的约束机制来制约其行为和权力。

2.“行政性退出”的色彩明显，政府介入过深，导致市场退出机制失衡。我国在从计划经济向市场经济的转轨中，金融体制的市场化改革明显滞后于总体改革。在金融机构市场退出的制度安排上，长期以来主要依靠政府全权干预处理，不仅使金融机构市场退出难以实现初衷，而且使政府付出的成本较高，对于维护国家金融安全会产生消极影响，加之政府财政负担和国有银行经营负担日益加重，通货膨胀压力可能不断加大。另外，政府全面接管与直接干预可能助长道德风险，没有较好地体现损失分担原则，在一定程度上可能肋长金融机构经理人员的道德风险行为。

3.有问题金融机构的处置手段存在缺陷。目前我国处置有问题金融机构退出市场的手段主要有两种：一是政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构；二是将有问题金融机构关闭，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，组织对关闭金融机构进行清算工作。然而在实践中这两种做法都暴露出许多问题。接管或合并的方法并没有消除风险，反而将风险传导给健康的金融机构，海发行的关闭就是一个典型的例子。当初海发行是由效益较好的海南信托投资公司合并了4家当时已存在庞大债务和巨额亏损的信托公司为基础成立的，之后又被迫接管了已发生大面积支付危机的28家城市信用社，成立不久就背上了沉重的债务包袱，不仅没能挽救城市信用社，反而自己也很快地陷入了支付危机。而采取中央银行提供再贷款的方法，会使货币政策的有效性受到影响，有可能引发通货膨胀，也使得中央银行不良债权增加。

4.援助资金的来源单一。从我国金融机构市场退出的资金援助来源看，主要是中央银行再贷款和财政间接出资进行救援。而且，救援资金一般是直接用于保证兑付自然人存款，以保持社会经济稳定。总体上看，援助资金单一有限，没有体现损失分担的原则和市场化的原则。从另一个角度看，中央银行救助性再贷款本身是代替财政履行维护社会稳定的公共资金，只是在国家财力有限和缺乏存款保险制度的情况下，由中央银行独立承担了救助资金。因此，这部分再贷款具有“准财政补贴”性质。然而这一形式可能弱化了存款人的存款银行选择，并且使有问题金融机构过多依赖中央银行救肋，原有股东的责任得以减轻。尤其在处理地方有问题金融机构时，一些地方政府将金融风险向中央一推了之的可能性难以避免。

三、营造我国金融机构市场退出的良好环境

我国应积极创造条件来完善以市场为基础的金融机构市场退出制度安排，逐步减少政府对有问题银行处理的直接干预。在金融机构市场退出制度安排上，尽可能按照市场化原则处理，引入市场手段，建立市场激励机制与政府按规则干预的原则。具体包括以下几个方面的制度建设：

1.健全和完善法律法规，加强金融机构市场退出的法律支待，使我国金融机构的市场退出依法有序规范进行。立法机关和金融监管当局应尽快制定颁布有关金融机构市场退出的法律法规以及与之相配套的实施细则和操作原则，如《金融机构市场退出法》、《金融机构破产法》、《金融机构破产清算管理方法》等等。在立法过程中，必须在借鉴国外金融机构市场退出法律法规的基础上，结合我国的金融现实，对法律的适用范围市场退出界限与标准、市场退出的程序与原则等问题予以明确的规定。

2.建立存款保险制度。保护小储户的利益和维持金融系统的稳定性是建立存款保险制度的两个最基本的理由。同时，存款保险不仅仅是一种保护存款人利益的补救措施，对维护金融市场稳定、提高金融市场效率更有着积极的意义。宜参照国外实践的成功经验，结合我国特点和实际，尽快建立起适合我国国情的存款保险制度，组建全国性股份制保险公司，由金融机构、财政等部门参股，融投资、援助、解困、保险功能于一体，以保护存款人的利益和银行资信不受损害。需要指出的是，对金融机构的参股宜采取全部强制参加的方式，以便于从总体上维护金融秩序的稳定。

3.在金融机构市场退出的处理中，应弱化行政干预，强化市场手段作用的发挥。从以上分析可见，当前我国解决有问题金融机构的市场退出基本是以政府干预为主。但是政府的过多干预不仅不利于金融风险的根本消除，同时还会制约市场退出制度作用的发挥。为此，管理层应积极创造条件来完善以市场为基础的处理手段，逐步减少政府对问题金融机构处理的直接干预。笔者认为我国政府可以考虑让人民银行设立专职部门或指定某个资产管理公司，由其依据市场原则和法律法规来处理问题金融机构的市场退出。

4.多渠道筹集援助资金。国外在救援有问题金融机构时，资金来源十分广泛，而且很少采用我国惯用的中央银行直接发放纯信用再贷款的救助资金形式。随着市场经济的发展，对货币政策独立性的要求也在提高，中央银行采取直接发放信用贷款救助形式的弊端将会不断显现。因此要逐渐向国际通行做法接轨，开辟多样化的援助资金，包括发行次级债券或特别国债筹集资金，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段。援助资金的多样化也有利于损失的分担，并对各方的责任予以明确和制约。这也将有效避免对中央银行行使货币政策的负面影响。

5.引导我国金融机构积极开展以购并为主的主动性市场退出。我国金融机构市场退出制度对金融机构之间基于商业基础上的收购兼并等主动性市场退出未能给予应有的重视。相比之下，发达国家的金融机构市场退出却更加注重以购并为主的主动性市场退出。20世纪90年代以后，发达国家金融业掀起一浪高过一浪的购并狂潮，把这一特征表现得淋漓尽致。随着我国金融服务领域的逐步开放，众多“航空母舰型”的外资金融机构势必将蜂拥而入。相比之下，我国金融机构在资本总额、经营规模等方面的劣势不言而喻。因此，金融业“重新洗牌”已经势在必行。为此，政府应尽快制订相应的政策法规，引导各金融机构根据自身的实力和竞争优势积极开展收购、兼并，使各金融机构迅速实现规模效益和特色化经营，以此优化金融业的资源配置，提高抵御外资金融机构冲击的能力。

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