可供选择的失业保障改革思路—组合式失业保障体系

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可供选择的失业保障改革思路—组合式失业保障体系[放弃失业保险制度，将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解，由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担，形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。]

组合式失业保障体系——一种可供选择的改革思路

基于中国国情以及失业保险制度难以回避甚至无法解决的矛盾，我们提出一种新的失业保障思路供研究讨论：放弃失业保险制度，将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解，由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担，形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。我们所建议的基本体制框架是：

1.全面推行雇主补偿制度

雇主（用人单位）是产生失业问题的责任主体之一。放弃失业保险后，雇主不必再缴纳保险费用，但雇主仍必须承担相关责任。我们的意见是全面推行解雇补偿制度。即，如果雇主要解雇员工并使之成为失业者进入社会，则必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。鉴于目前已经比较全面地实施了劳动合同制，解雇存在合同到期解雇（不再续签）及合同不到期解雇两种基本情况。我们的意见是，合同到期，只要雇主不愿继续续签合同，均应给予补偿；雇员个人不愿续签合同的不予补偿。合同未到期时，因雇主原因提前解雇员工的，除给予解雇补偿外，还应另外追加雇主违约责任赔偿。当然，雇员违约也应承担相关责任。

全面推行雇主补偿制度的意义有二：一是通过给予失业人员一定数量的经济补偿，可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用。二是要求雇主承担解雇补偿责任，可以在一定程度上约束雇主随意解雇员工的行为，有助于缓解失业压力。

毫无疑问，雇主补偿制度的实施必须以修改现行法律为基础。1994年7月通过的《劳动法》及某些具体政策，如1994年12月由原劳动部制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等，只涉及到合同未到期的解雇问题，而且也不够规范。因此，《劳动法》的有关条文需要修改。在此基础上才可以制订出具体的雇主补偿实施条例。将来出台《劳动合同法》时，也应当将雇主非违约补偿作为重要内容写入；对解雇程序、赔偿责任、赔偿标准的规定要尽可能细化，使之具有可操作性。雇主补偿及违约赔偿的具体标准可以进一步研究。

除雇主应对被解雇人员进行补偿外，政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策，比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚，对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠等等。

2.失业人员的生活保障由社会救济体系承担

对失业人员的生活保障是失业保障的核心问题。根据中国的国情，有关问题可以通过强化社会救济体系来解决。即放弃失业保险后，进一步完善现有的城镇最低生活保障制度，形成一套面向全体社会成员（目前主要是城镇居民）的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业陷入贫困，就由社会救济体系提供救助。与失业保险有区别的是，社会救济体系所提供的救助只以家庭人均实际生活（收入）水平为标准，而不以就业状态为依据。

其实在保留失业保险的情况下，社会救济制度也是必不可少的、而且也是必须组织好的最后一道安全网。因此，放弃失业保险，在生活保障方面代之以社会救济，突出的意义在于它能够在持续的高失业水平下，避免失业保险可能面临的收支不平衡危机；同时还能够确保包括失业者在内的城镇所有居民的基本生活。虽然由社会救济体系承担对失业人员的最低生活保障职能，会提高对社会救济体系的压力，但与失业保险、社会救济并存的体制相比较，总支出水平应当会大幅度降低。这是因为失业保险通常只根据受益标准为失业者提供保险金，并不考虑失业者事实上贫困不贫困；社会救济则以居民家庭实际生活水平为根据，实际需要救济的人员数量较少，支付标准通常也低于失业保险金的水平。

推崇失业保险的人士通常强调失业保险的缓冲作用，即通过给付一定时期高于社会救济金的失业保险金，可以避免失业人员家庭生活水平的急剧下降。我们认为：第一，通过雇主补偿制度可以在一定程度上解决这一问题；第二，考虑到中国劳动力参与率较高的现实，对这一点没有必要过分强调。西方很多国家居民家庭通常是一个人就业，如果这个人失业，就会导致家庭收入水平的急剧下降。中国家庭成员不工作的很少，家庭成员之间的相互保障意识较强，失业家庭的自我缓冲能力明显高于西方国家。因此，只提供最低的生活保障不仅可以被接受，也有利于强化人们的自我保障意识，弱化人们对政府和社会的过分期望，具有更强的再就业激励机制。

从管理角度看，在同时存在失业保险制度和社会救济制度的情况下，不仅要对失业者的失业状态进行认定，还要对救助对象的家庭收入状况进行认定，并分别进行管理，两套制度的管理成本加在一起是很高的。放弃失业保险制度，将基本生活保障职能交给社会救济体系承担，虽然提高了社会救济体系的管理成本，但省去了失业保险制度的管理成本。总的来看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有开放性。考虑到中国非公有制经济的迅速发展，劳动力流动及就业方式的多元化，失业保险通常会有较大盲点。而实行统一的社会救济制度，则可以尽量避免此类矛盾。

放弃失业保险，还有利于减轻企业负担，而且能够为养老、医疗等其他社会保障制度的设计提供较为为宽松的“费率”空间。

3.就业指导、培训及相关服务由政府职能部门及社会公益组织承担

为失业人员提供就业指导、就业培训及其他有关服务是失业保障的另一重要内容，这些职能应由政府有关职能部门及社会公益组织承担。

基本就业信息、就业政策指导以及就业过程中劳资双方义务和责任的规范，特别是对劳动者基本权益的保护，属于政府的基本职责，必须大力发展。有鉴于此，同时基于放弃失业保险的思路，可以考虑对现有各级失业保险机构的职能进行全面的调整，改为政府直属的就业指导与服务机构；直接承担就业信息、政策指导、咨询及法律服务等项职能，同时承担结构调整过程中对特殊群体的就业保护职能。例如对弱势群体及涉及人数较多的结构性职业变动提供培训，通过以工代赈等实施特殊就业安置等等。所需资金由各级政府预算解决。职业介绍、职业培训是促进就业的重要手段。因需求量大且种类繁多，单纯依靠政府是难以完成的。从目前中国的情况看，绝大多数的职业介绍、培训工作是由非政府组织甚至私人部门提供的。存在的问题是管理混乱，过于商业化甚至存在大量欺诈行为。因此，改革的方向不是由政府揽过来，而是应结合政府机构改革以及即将进行的事业单位改革，以现有的社团组织和有关的事业单位为基础，通过政府政策支持及提供适当经济援助，扶持、培育非营利的公益性职业介绍及培训机构，并使之逐步成为职业介绍与培训服务的主要力量。以非营利的公益性机构作为职业介绍与培训主体，既可以解决政府能力不足问题，也有利于减少市场失灵问题；既可以发挥政府作用，也有利于动员社会力量。在这一问题上，发达国家有很多成功的经验可以借鉴。公务员之家版权所有

上述体制框架较之与失业保险、社会救济并存的体制，总支出水平会大幅度降低。当然，社会救济系统的经济负担水平会有所提高。由于多方面原因，本报告来不及提供量化的估算结果，但可以肯定幅度不会太大。因为社会救济体系所增加的保障对象只是有失业人员的家庭中的一部分，即哪些无经济积蓄、家庭人口中就业参与率很低、失业者本人失业前的收入为最重要甚至是唯一经济支柱的家庭。根据现实情况，此类家庭的数量并不大。在社会救济系统的经济负担水平有所提高的同时，企业的负担则会明显降低，政府税收基础也会得到某种程度的改善。此外，放弃失业保险也意味着政府不必承担实施失业保险时失业保险制度本身可能面临的风险。总之，我们认为上述建议的体制框架是一种更为经济而合理的制度体系；也是在持续的高失业率条件下，守住社会稳定底线的审慎选择。

放弃失业保险，代之以组合式失业保障体系的转轨也基本没有操作难度。确定了新体制框架及有关法规和政策，即可以中止失业保险金制度的运行。已经失业并正在领取失业保险金的人员可继续按规定领取失业保险金至规定的中止期，资金来源于现有的失业保险金积累。新制度实施后的失业人员全部进入新体制。1999年以后个人开始缴纳的少量保险费可以退还给发生失业并进入新体制的投保人。

最后需要强调的是：无论失业保障体系如何组织，都必须以城镇社区组织为基础。应当尽快建立并完善规范的失业调查与监测体系，以动态方式监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的变化趋势。有关的统计指标及统计方法也应尽可能与国际惯例接轨。这是实施失业保障的制度基础，也是制定并完善其他经济与社会政策的基础。