论中国乡级财政

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关键词：乡级财政/财政体制/农业税/农民负担

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。员之家版权所有

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织———农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；（3）镇与县是行政关系；乡与县是行政和自治的二元关系；乡与村是指导与被指导关系。

我国目前还不能实行完全的乡民自治，政府在乡一级不能完全退出，对于许多地方仍需要上级在必要的时候予以相应的指导。这就需要有一个能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去，并自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。但是，要完成这些功能并不需要一级独立的政府，只需由县级设立派出机构完成就可以了。在村一级可以实行完全的自治。乡对于村，派出机构只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息，而不需要对村民自治进行直接干预，使乡村关系真正成为指导与被指导的关系。这样，就可以充分调动农村居民参与乡村政治事务的积极性，以保证发挥广大农民作为发展农村经济的主体地位作用。