紧缩政策下公司融资研究

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地方政府平台公司发展历程

1．探索阶段。1994年的分税制改革，为政府平台公司的真正发展奠定了基础，随着地方与中央的权利责任划分日渐明确，以及公共财政模式的确立，使得以往依靠行政力量控制经济的形势得到改变，也使得以政府力量为依托的地方政府融资平台有了发展空间。特别是在基础设施建设方面，从1994年开始，各地政府成了建设开发办公室，对各地的基础设施建设进行统一的规划和指导。2．发展阶段。政府平台公司的发展阶段为1997年至2004年。在此期间，由于东南亚金融危机的蔓延，我国政府实施积极的财政政策，利用政府的财政投入来刺激经济的发展，特别是基础设施建设的投入。在这一阶段，地方政府开始尝试新型的融资方式例如BOT、ABS等。与此同时，政府平台公司的组织结构也从原来的领导办公室转变为城市管理委员会，并通过成立建投公司把原来分散的经营权与管理权进行了整合，提高了管理和经营的效率。3．兴盛阶段。2004年以后，针对城投公司起步阶段的种种问题，各地政府通过重组的方式重新建立了一批新型的城投公司。这一批新型城投公司具有完善的公司治理结构、健全的管理运行制度以及成熟的内部管理体系。特别针对偿债资金链断裂、资产质量差等问题，建立健全了一系列的管理体制与制度。4．调整和改革阶段。2010年6月10日，国务院印发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号），提出了对地方政府平台公司进行规范和清理的要求，拉开了政府平台公司调整和改革的帷幕。此后，国家发改委、财政部、人民银行、银监会、审计署等部委相继出台平台公司清理整顿文件，政策一个比一个严厉，所有平台公司几乎天天都要接受各种审计、检查，平台公司融资陷于停顿。

地方政府平台公司发展现状

2008年以来，政府平台公司进入蓬勃发展期，全国从省、市、县各级都成立了政府平台公司，据不完全统计，截止2011年底，全国各级政府平台公司已经超过10，000家。1．地方政府平台公司体系的形成。目前，站在整体的角度，我国政府融资平台的体系已经初步形成。从产业方面看来，各地政府根据本地区的产业的不同发展情况，成立了不同类型的产业投资公司。而从行政级别来看，市一级政府基本上均设置有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，而在部分经济产业发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。2．地方政府平台公司治理结构逐步完善。就现在的发展情况而言，我国大部分的政府平台公司都是按照现代企业制度建立起来的，具有独立的法人资格，实现了核算独立化、经营市场化、管理公司化。各类政府投资公司以财政注资等形式成立，以投资公司所有的土地、房产为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益等想各类融资机构贷取资金，同时具有国有资产保值、增值或收回的职能。3．地方政府平台公司对地方经济发展的作用。地方政府平台公司作为地方政府债务融资的主渠道，对城市基础产业的发展、基础设施的大规模建设以及城乡一体化进程的加快提供了不可或缺的资金支持。3．1加速推动工业化、城镇化进程。政府平台公司能够最大范围的筹集资金，能够有效缩小地方政府在城市基础设施建设中的资金缺口，促进区域公共设施和公用事业的建设，缓解城市基础设施的供需矛盾，改善城市市政投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造条件。3．2促进国民经济保持稳定增长。政府平台公司作为政府投融资的主要抓手，在贯彻落实上级政府的调控意图、促进和实现经济社会发展目标方面，具有难以比拟的优势。在促进优化资源配置、促进经济稳定增长方面，可以发挥其独特作用。特别是在是在世界经济危机以及512地震之后，政府平台公司在拉动内需，恢复经济发展信心，保持国民经济稳定增长方面起到了至关重要的作用。3．3加快推进社会事业建设。政府平台公司筹集的资金主要用于基础性投资项目、公益性投资项目、支持企业发展和新农村建设等方面，有力的支持了城市经济社会的全面协调发展，对推动城乡一体化发展与地区和谐社会的建设发挥了重要作用，成效十分显著。3．4有力推动实现赶超式发展。政府平台公司对于推动区域经济发展具有重要的战略意义，在当前劳动力资源供给充分，资本技术相对缺乏的背景下，政府主导的投资经济增长方式能够获得长足发展很大程度上将推动我国经济的赶超式发展。2008年，在全球金融危机的笼罩下，中国能够依赖政府投资保持8．7％的GDP增长速度，充分体现了政府平台公司在推动经济发展方面所起到的重要作用。

地方政府平台公司存在的主要问题

政府平台公司的蓬勃发展，为地方基础设建设筹集了大量的资金，推动了地方经济的平稳较快发展，但也存在众多的问题。1．融资规模庞大，偿债能力下降。根据审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号）显示，截止2010年底，全国地方政府性债务余额107，174．91亿元，其中地方政府平台公司债务余额49，710．68亿元，占地方政府性债务余额的46．38％。据央行调研报告，众多地方融资平台没有固定的收入来源。仅2009年6万亿元的负债大致相当于2009年全国GDP的18％，相当于2009年全国财政收入的87．7％，地方本级财政收入的184．6％。这对地方投融资平台来说，还债压力巨大。2．资产质量不高，融资能力受限。从地方政府平台公司的定义来看，其注册资本主要为政府划拨土地、机关行政事业单位固定资产、各项债权、收益权等资产，其流通性和变现能力较弱。融资的两个关键要素就是好的项目和充足的抵押担保措施，从项目上来说，政府有很多符合银行要求的项目，但大部分是基础设施或公益性项目，收益性较差甚至没有收益。在这种情况下，银行就会要求提供充足的抵押物，然而平台公司的资产很有限，并且不算是优良资产，平台公司融资基本上靠的是政府信用。加上中央政府禁止地方政府为平台公司提供担保，政府储备土地不能用于银行贷款抵押，都给政府平台公司融资带来了严峻的挑战。3．市场化程度不高，缺乏核心竞争力。大部分地方政府平台公司经营业务集中于注册地，凭借其与政府的特殊关系开展经营活动，因此大凡是政府性投资项目，最终中标者都会是当地的平台公司。如果平台公司失去了当地政府这个靠山，仅凭其自身实力是很难与民营企业或股份制公司竞争的。因此，提高平台公司经营管理水平，培育其核心竞争力成为平台公司发展和改革的关键措施。4．未形成多元化投融资渠道，风险集中度高。目前，由于银行信贷在公司的融资结构中占据了绝大比重，地方政府平台公司的最主要融资渠道集中在银行信贷上，融资的风险未得到有效的分解，风险集中度高。而且，在银行信贷中，短期债务的比例相当突出，银行信贷的高额成本渐渐成为地方政府平台公司的经济负担。这种单纯依靠银行融资的方式也面临这极大的资金风险。5．融资结构不合理，对产业发展支持不足。在项目融资方面，政府平台公司的支持主要集中在市区基础设施建设和工业园区基础设施建设方面，尽管相继成立了各类产业投资公司，但这些公司的重点仍然集中在基础设施建设方面，对其它类型的融资需求支持不足，这使得地方产业发展与政府平台公司自身的发展都受到了阻碍。在农业产业的支持上，专门针对农村产业发展的政府平台公司很少，农业产业的资金支持主要依靠农村信用合作社的小额信贷，这对于城乡统筹阶段农业产业化发展和传统农业向现代农业的转变是远远不够。

对策建议

要加强对政府平台公司的管理，规范政府平台公司融资行为，需要从平台公司自身、各级政府以及金融机构多方共同努力，建议可以从以下几个方面入手：1．从地方政府平台公司层面，一是要加强公司法人治理机制的建设，提高内部管理水平，引进高层次管理人才和市场化竞争机制，提高公司经营能力和造血功能；二是要加强金融信贷政策解读，根据政策导向开展融资包装工作；三是要合理调整融资结构，逐步提高债券、信托等直接融资比重；四是要加强资金调度，按时归还银行到期贷款本息，确保金融机构信用。2．从地方政府层面，一是要加大对政府平台公司改革力度，避免重复建设和资源浪费；二是地方政府要与平台公司建立市场化的结算机制，确保资金有偿使用和经营收入的提高，培育平台公司自身造血功能；三是合理安排财政资金，确保平台公司及时还本付息。3．从中央政府层面，一是要加强财税体制改革，适当调整中央和地方的分税比例，加大对地方的转移支付力度，从体制机制上增加地方财政收入，解决地方政府财权与事权不匹配的问题；二是转变地方政府职能，加快改革以GDP增长为主导地位的地方政府考核体系，增加增长质量、环境保护、生态平衡等非经济因素，降低地方政府举债的内在动力。4．从金融机构层面，一是要区别对待地方政府平台公司的融资需求，对于主要从事经营性项目，有稳定的现金流，还款能力较强的平台公司，应在信贷上予以支持；二是积极与政府平台公司及地方政府协商处理存量贷款归还问题，不盲目收贷，防止出现系统性金融风险。

本文作者：杨建军工作单位：成都市龙泉驿区龙泉工业投资经营有限责任公司