国有资产出租出借问题研究

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摘要：行政事业单位国有资产使用分为内部使用和外部使用，将空余闲置的资产对外出租出借是外部使用形式之一，在一定程度上增加了财政收入，盘活了行政事业单位的闲置资产，但仍存在一些问题。为了进一步规范和加强行政事业单位房屋出租出借管理，我们进行专题调研，归纳存在问题，提出政策建议，为完善相关制度，提高管理实效提供参考。

关键词：行政事业单位；国有资产；出租出借

近年来，天津不断推进行政事业单位国有资产管理的深度和广度，逐步健全制度管理体系，积极组织实施，强化对国有资产生命周期中配置、使用、处置等各环节管理。但仍存在一些问题，进一步规范和加强行政事业单位房屋出租出借管理，对于有效保障行政事业单位依法履行职能，提高国有资产使用管理实效，保证国有资产安全都具有重要意义。

一、管理现状

（一）制度规定。行政事业单位国有资产管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用的管理体制。财政部门是负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。依据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号令）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部36号令），天津出台了《天津市市级行政事业单位国有资产使用管理暂行办法的通知》（津财会〔2014〕37号）（以下简称《办法》），明确了市级国有资产出租出借收入的性质和收入管理要求。市级行政事业国有资产出租出借收入，是指市级行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，出租出借国有资产取得的收入。行政事业单位利用国有资产出租出借应当经主管部门审核后报市财政局审批。行政单位国有资产出租出借收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定，实行“收支两条线”，上缴市级国库，纳入预算管理。事业单位利用国有资产出租出借取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。（二）收入上缴情况。依据上述资产管理制度，结合非税收入收缴入库规定，市财政局进一步明确市级行政事业单位国有资产出租出借收入申报要求，在“天津会计”官网和“天津市行政事业单位国有资产管理信息系统”公示，并细化收入收缴操作要求：取得国有资产出租出借收入的市级行政单位按照上述申报要求，填制《行政单位国有资产出租出借收入情况表》，附带市财政局相关同意出租出借国有资产的文件、出租合同（协议）、收入凭证及需抵扣税费凭证复印件，到市财政局征收局办理申报上缴入库事宜。财政局征收局经办人员初审、复审后，当场开具《天津市非税收入统一缴款书》，详细讲解缴款入库流程，设专人对未及时上缴入库单位进行催缴。从近年的国有资产出租出借收入上缴情况看，收入无明显增长的趋势。（三）专项清查情况。鉴于资产出租出借收入的管理现状，为全面掌握天津行政事业单位国有资产出租出借有关情况，进一步规范行政事业单位国有资产出租出借行为，确保财政收入及时足额上缴国库，天津于2017年10月底，组织开展了市级行政事业单位国有资产出租出借情况专项清查工作。清查内容为截至2017年10月31日正在出租出借的各类国有资产以及虽终止出租出借行为，但形成的收入尚未上缴国库的情况，重点是出租出借资产的类型、价值、出租审批、合同签署执行、收入上缴等。

二、存在问题

根据专项清查情况汇总，分析近年收缴出租出借国有资产收入情况，笔者认为在国有资产出租出借行为管理、收入收缴、制度建设方面存在如下问题。（一）出租出借管理方面。1.底数不清。绝大多数主管部门未严格履行管理职责，未系统梳理本部门隶属单位国有资产出租出借情况，未全面掌握承租单位、合同、出租收入，造成国有资产出租出借底数不清的被动局面。2.出租审批缺失。近年来，市财政局收到国有资产出租出借申报事项屈指可数，且在天津《办法》后，仍有单位未向市财政申报审批，部分单位为单位领导班子审议通过，少数上报了主管部门，未按规定办理国有资产出租出借审批的行为依然存在。3.出租出借合同不规范。专项清查发现，很多单位存在无合同出租出借行为，一些单位先出租后补签合同、合同到期不及时续签等；《办法》出台后，仍有单位违反“期限一般不得超过五年”的规定签订长期合同，大部分单位没有按“租金价格应采取公开招租的形式确定出租价格，必要时可采取评审或资产评估的办法确定出租价格”的规定执行，未公开招租，存在租金定价不合规问题，有资产收益流失风险。4.管理不实。大部分单位资产管理意识有待加强，固定资产管理不规范，未按规定设置出租出借固定资产备查簿，亦未设立出租出借资产台账，记录出租出借资产的承租方、合同、租金收入等情况，存在国有资产、租金收入游离于监管之外的风险。（二）收入管理方面。1.上缴意识不强。行政事业单位的主责意识不强，重视程度不够，大部分有国有资产出租出借的行政单位未将资产出租收入实行“收支两条线”管理规定落实到位，有的单位表示不了解行政单位出租出借收入上缴要求，普遍存在申报不及时问题。2.挪用收入。制度明确规定行政事业单位要如实反映国有资产出租出借收入，不得隐瞒、截留、坐支和挪用，但有的单位将租金收入列入单位往来科目，有的用于弥补单位经费开支，有的存入下属单位往来账户，用于上级机关经费开支，有的以费用直接抵扣租金收入，造成财政收入损失。3.欠收租金。专项清查以及日常工作中了解到，个别承租单位以经营不善等为由，不按时交付租金，甚至故意拖欠租金。特别是在当前办公用房管理和财务支出管理不断规范的形势下，部分行政事业单位开始资产出租出借清理工作，欲终止或不再续签出租合同，但个别承租方以影响其经营持续性、未找到合适房屋为由，不愿终止承租，且不按时交纳租金，致使行政事业单位不得不进行诉讼，有的出租收入多年未收回，直接导致财政收入流失。（三）制度方面。1.收入管理有待完善。现行制度规定行政单位国有资产出租出借收入实行“收支两条线”、事业单位国有资产出租出借收入纳入单位预算管理。然而部分事业单位，特别是全额拨款事业单位，预算、经费管理方式与行政单位等同，仅以“行政”或“事业”的性质确定其资产出租出借收入是否上缴财政缺乏科学性、严谨性。2.出租出借资产权限有待明确。专项清查发现，行政事业单位出租出借收入中存在出租出借无产权、未计入固定资产账簿的房屋收入，转租公用公房经营管理部门房屋的租金收入，收取下级单位一定比例的房屋租金收入，下属单位无偿使用上级单位房屋并部分出租出借取得的收入等，出租上述无占有使用权或权属不清的房屋行为，不受法律保护，造成极大资产管理风险。3.出租出借资产审批权限有待细分。天津各高校以及部分中学建有良好的体育设施，课余时间出租可提高使用效率，活跃周边群众文体生活，各大型医院设有商业银行、小卖部，是方便患者的必要之举。此类公共设施出租出借是常态化，若均经由主管部门、财政部门层层审批，程序繁琐，影响管理效率。

三、政策建议

抓住即将出台实施《行政事业性国有资产管理条例》的契机，推进“放、管、服”改革，结合天津实际，建立权责匹配的国有资产出租出借管理机制，实现行政事业单位国有资产出租出借管理科学化、精细化，强化主管部门的主责意识，不断提高资产管理工作质效。（一）完善制度建设。1.下放出租出借审批权。建议实施国有资产出租出借审批事项分类管理，设定财政部门审批范围为出租出借资产价值（评估值500万元）限额以上，以及出租期限（5年）以上。其他下放审批权至主管部门，并要求主管部门制定本部门相关办法，向财政部门备案。同时，以提高国有资产使用效率为目的，以方便服务为原则，将大学、医院等出租公共设施类资产的审批权限下放至主管部门。重点工程项目、会议等租用行政事业单位国有资产的不需审批，报主管部门和财政部门备案。2.明确禁止出租出借的资产。为保证国有资产出租出借行为合规，避免国有资产流失，建议列示国有资产出租出借权属情况负面清单，明确行政事业单位国有资产权属关系不清晰的不得出租，租赁的资产不得转租，借用上级、下级单位的国有资产不得出租，未计入资产账簿的国有资产不得出租等，确保资产安全，促使相关单位理顺资产权属关系，进一步强化产权责任意识。3.完善收入上缴要求。为保证财政收入足额入库，建议改变现有制度中仅以单位性质确定收入是否上缴财政的规定，增加部门预算管理的条件，即纳入部门预算管理的全额预算事业单位的国有资产出租出借收入实行“收支两条线”管理。同时，明确有关出租出借单位主动申报上缴国库的责任、主管部门的监管职责，细化申报要求和操作流程。4.制定专项管理制度。目前，财政部及天津的行政事业单位国有资产管理办法中涉及到出租出借的内容比较概括笼统，不能满足日益提高的管理需求。建议对现行制度规定进行修订、细化，制定专项工作流程，更好地服务基层单位。对现行制度出台之前发生的出租出借行为和收入，明确处理办法，为制度有效衔接提供政策支持，从而为盘活国有资产，提高资产使用效率提供制度保障。（二）强化制度执行。1.规范程序。强化出租出借程序的规范，改变出租出借随意性的局面，单位、主管部门、财政部门按照权限履行审批流程，对出租出借资产超过一定额度（100万元）的必须进行第三方评估，必须进行公开招租，确保程序公开、透明。2.强化基础管理。有出租出借资产的行政事业单位必须建立“出租出借资产备查簿”，财会人员按照会计制度规定，登记出租出借固定资产原值、折旧、承租人、合同签订期限等；资产管理人员掌握出租出借情况，并及时在行政事业单位资产管理信息系统将资产卡片信息变更为出租出借资产；建立“出租出借资产台账”，由资产管理人员登记出租出借资产的名称、地址（型号）、平米（数量）、承租人及其联系方式、用途、合同期、租金付款方式等，做到底数清晰。3.强化监管。健全监督机制，形成管理闭环，注重发挥财会检查、内控机制作用，与预算管理、财务管理相结合，信息共享，形成合力，定期开展专项检查，多方共促，使天津国有资产出租出借管理工作再上新台阶。（三）提升信息化水平。1.完善系统建设。提高前瞻性，完善资产管理信息系统，构建覆盖资产管理全流程的信息化管理模式，开发国有资产出租出借审批和备案模块，完善资产卡片相关信息变动功能，并增录出租合同、承租人、出租收入信息，为实时、规范、高效管理提供技术支持。2.实现动态管理。各基层单位、主管部门以及财政部门按照规定权限在线备案、申请、审批。单位实时更新出租出借资产信息。系统自动生成出租出借情况统计报表，实现动态管理，为全面掌握资产出租出借情况奠定坚实基础。

作者:温朝霞 张达 崔津生 蒋大鹏 马 迪 单位:天津市财政局征收局