国家文化公园产业融合政策创新研究

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摘要：国家文化公园是以文化发展作为核心战略，对重要文化资源进行保护和开发的顶层设计，需要政策创新和政策具体化。国家文化公园在文化发展的大环境、文化旅游供求关系层面存在发展不均衡、文化资源挖掘不充分、产品同质化等多种问题。基于“文化+”产业跨域融合的生态建设，从宏观层面提出产业聚集和整合的文化创意融合带概念；从中观层面提出纵向资源整合的中介组织制度创新和网络化平台建设路径；从微观层面系统阐述文化要素的功能与市场融合，打造创意社区的实施路径。

关键词：国家文化公园；“文化+”产业融合；政策创新；文化创意融合带

一、引言

国家文化公园建设是新时代自然文化遗产资源保护和开发的创新举措。2019年7月，中央全面深化改革委员会第九次会议正式审议通过《长城、长征、大运河国家文化公园建设方案》，对重要文化资源保护和开发进行顶层设计。国家文化公园以文化发展作为核心战略，体现党对新时期文化遗产和代表性文化资源发展动力和方向的定位。国家文化公园是既有理论实践的创新应用、深入探索及前瞻性思考，迫切需要结合实践有针对性地加强基础理论研究，探讨高质量发展的政策创新路径。国家文化公园的建设目标之一是打造提升人民生活品质的文旅体验空间，这需要“文化+”产业跨域融合发展，提高跨域融合水平、培育跨域融合品牌，打造文化创意融合带，构建全域统筹、区域协同、有特色的发展格局。国家文化公园建设的关键词是国家、文化和公园，文化是核心要素，旅游是最主要的支持要素和主要功能。公园意味着划定边界实施有效保护，维持文化生态系统和文化多样性，从单纯的文化遗产保护、旅游开发转变为推动人们共享的文化权益不断扩大，从单一主体的管控保护转变为多元主体参与和开发利用，优化管理体系和空间网络，为文物保护、文化传承及经济发展提供中国方案。文化遗产旅游进入国家文化公园建设的新时期，强调文化体验和文化教育功能，彰显其文化价值，具有更强烈的文化传承使命。文化将成为提升文化遗产旅游竞争力、推动沿线区域经济可持续发展的主导要素。如何以政策创新发挥文化在引领遗址保护和发展中的关键作用，是国家文化公园建设的核心议题之一。由于国家文化公园沿线各地经济发展水平不一，对文化资源的保护、利用发展程度不同，需要统一的国家文化公园管理机制来统筹，构建中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的管理模式。国家文化公园的可持续发展要遵循文化、旅游产业及产业融合的发展规律，与沿线地区社会经济发展特色有机融合，依赖于有效的体制机制突破和政策体系创新。国家的“垂直管理”模式只有同地方协同管理机制相结合，建立跨产业、多主体、跨区域协同机制，才能形成共商共建的良好局面。

二、产业跨域融合政策创新的内涵阐释

政策创新理论研究始于20世纪60年代，但对基本概念内涵并未形成一致看法。政策创新的内涵宽泛，包括政策模仿、协调、渗透、系统政策理念替代等[1]。政策创新内涵的丰富性源于“创新”的广泛意涵，创新不仅限于技术和产品的发明使用，凡是在经营和管理领域未曾有过的做法，皆可视为创新。创新是企业内部生产链条的各部门、企业外部研发机构、需求等各个构成要素相互作用的结果[2]。政策创新涉及政策信息交流和相关利益行为体的互动合作。政策创新是一个持续的政策过程，是社会系统成员之间经由特定渠道的交流过程，是组织或产业与科技、市场的整合，并借此产生各种利益创造机会的管理过程。政策创新的关键是制度创新。制度创新是实现组织系统的持续发展和变革，同时能以新理念去思考或变革现实社会中管理模式的创造性思维活动[3]。制度创新的根本出发点是以效能更高的制度去推动效率更高的行为[4]。良好的制度环境本身就是创新的产物，制度创新的关键环节是政府对于产业生产与企业经营所提出的“政策性创新”，主要途径有制度改革、机制完善、政策扶持和产学研合作等方面。政府是制度创新的主体和创新的协调者。产业跨域融合的政策创新是跨学科的研究领域，也是跨域经济发展的实践。与产业发展政策相比，产业融合政策创新的核心措施不是仅聚焦产业、市场、企业、人才等单个发展要素，而是整合资源、培育创新环境，强化跨部门协同，构建协同推进产业融合创新发展的政策支持体系。理解使用者需求、跨域创新团队的参与、创意想法的快速转化是思考产业跨域合作和创新解决方案的三项重要原则。产业融合政策创新所要解决的主要问题是外在环境与业界联结，协助组成跨领域的创新团队，并厘清市场需求、协助解决团队所面临的各种问题。影响组织产出创新产品的重要外在因素为组织与外在环境关联的紧密程度，能否取得外部资源，例如外溢的知识与制度诱因等[5]。跨域合作的政策架构包括基础设施、政策法规、运作与治理、创新激励等不同层次。基础设施包括人才、资金、设施等，政策法规指相关规定与奖励措施，运作与治理指中央与地方主管机关，创新激励指开放式创新中介组织，是政府、业界、民众的连接渠道，其主要功能是信息搜集、协调资源、规划方向。国家文化公园建设以文化为核心要素，以文化产业、文化旅游融合、文化科技融合为主体的跨域融合发展。文化产业政策本身也重视逐步完善和优化文化和科技融合中不同政策目标在实现过程中的协同性[6]。完整的创新体系包含机构和机制创新层面，文化产业创新体系构成要素包括生产结构、消费需求、知识基础和设施、政策体系和制度[7]。通过对国内外文化旅游产业融合、文化科技产业融合政策创新路径的解读，政策创新的方式集中在创新环境塑造、产业融合创新发展基本要素的支持体系两个层面。产业融合环境是产业融合发展的重要生态要素，直接决定区域产业融合发展的程度，也是产业管理现代化、科学化和民主化的一个具有决定作用的指标体系。

三、国家文化公园文化旅游融合发展的现实挑战——以长城国家文化公园为例

国家文化公园是一项跨省域、跨部门的重大工程，文旅融合发展进入动态升级和联动发展的新阶段。产业融合发展受到相关产业发展趋势的影响，还受深层次产业发展环境和供求关系的影响。国家文化公园建设在产业融合发展过程中面临共性的问题和挑战。大运河文化带文旅融合整体水平有待提高，产业发展的协同性有待提升、各省域融合水平差异大、文旅融合的同质化现象突出[8]。相比大运河文化带而言，长城区域文化旅游发展的差异性更为突出。长城文旅融合主要存在四个方面的问题：一是只关注长城遗址遗存利用；二是长城区域经济发展相对滞后，城乡融合水平较低；三是长城地区文化和旅游产业规模、空间布局不平衡；四是文旅融合产品体系尚未成型[9]。（一）长城文化资源和产业融合发展“文化”环境的差异性。长城文化资源分布范围广、不均衡，沿线省级行政区经济发展水平、文化和旅游产业发展水平差异大，产业融合的基础和环境存在较大差异。国家文物局2016年公布长城资源认定情况，各时代长城分布在15个省（自治区、直辖市）404个县（市、区）。长城占比小于1的省级行政区有青海、天津、山东、吉林、新疆和河南6个省（自治区、直辖市），其余9个省（自治区、直辖市）长城资源从多到少依次为内蒙、河北、山西、甘肃、辽宁、陕西、北京、黑龙江和宁夏（见图1）[10]。产业发展的“文化”环境是文化资源供给和文化消费需求。产业发展和融合的基础主要在于供给推动和需求拉动。在长城文化旅游供给推动要素层面，文化事业经费投入、文化及相关产业固定资产投资、文化产业法人单位数、旅行社、星级饭店和A级景区数量是主要评价指标。总体而言，长城所分布各省份的文化和旅游投入要素指标连续增长，各地增长不同，是推动文化旅游总体发展的重要保障。但由于宏观经济社会发展的影响，各省份的文化和旅游产业发展基础和环境存在较大差异。人均文化事业经费是供给推动力中的核心资本投入要素，长城资源占比大于1%的9个省（自治区、直辖市）中，2018年人均文化事业经费仅有北京、宁夏、内蒙古、甘肃达到全国平均水平，长城文化资源相对比较丰富的河北人均文化事业经费投入较少（见图2）[11]。需求拉动对长城文化旅游发展和产业融合发挥作用，其中消费者素养和消费需求的拉动作用尤为明显。经济发展水平、文化产品供给、政府调控行为及教育发展程度共同驱动文化消费水平的地域差异[12]。中国省域文化消费水平差异比较明显，全国文化消费水平分为5个层次，北京是第一层次，天津为第二层次，甘肃和河北为第三层次，陕西、山西、宁夏、内蒙古等其他长城沿线省份均为文化消费水平相对较低的第四层次，文化消费环境一般，文化产业投入比较弱，缺少文化创造力和发展力，在思想观念层面阻碍文化消费意愿[13]。（二）长城文化旅游中“文化要素”的供求失衡。长期以来长城文化旅游呈现以“爬长城”为主、文化为点缀的旅游形态，文化旅游产品供给形式有旅游景区、餐饮、小镇和演艺等，景区规模及门票收入在长城文化旅游消费结构中占比较大，其他方面供给较小。以长城文化资源丰富的河北省为例，2019年11家长城景区的旅游收入中，门票占比62.4%，餐饮收入占比12.1%，交通收入占比11.13%，住宿收入占比5.88%，商品收入占比5.57%，演艺收入占比0.22%[14]。长城文化旅游收入结构中，门票、餐饮、交通和住宿这四项文化要素并不突出的收入总占比达到91.5%，文化要素相对突出的演艺等其他收入长期低迷，比重在1%~7%之间波动，近年来下降明显，降至1%以下。总体而言，长城文化旅游本体旅游资源特色鲜明，长城原貌或修缮基础上的原貌观光产品比重较大，视觉体验为主，欠缺以长城区域的生活方式、传统民俗和历史文化为代表的文化情感体验。在文化需求层面，随着教育水平的提高，民众文化需求和消费水平的提高，对文化的兴趣逐步增加。后现代消费的风格重视个人成长而不只是物质主义享受，民众渴望获得“生活的体验”，而不是仅“看看地景”。在文化旅游中，无形文化资产的重要性持续增加。北京的文旅融合水平和文化资源利用环境是长城区域最突出的，以网络游记的内容研究游客对北京地区长城国家公园旅游形象感知，其中目的地形象中旅游景区词频达到40%，长城景区游览给游客留下最深刻印象，游客的积极评价主要体现在长城自然风光与长城雄壮景观组合层面，同时游客对长城国家公园的历史文化气息充满向往和认可。总体而言，游客对国家公园的认知度仍停留在风景名胜区的层面，对自然保护地、历史文化遗产及文化体验的认知较为欠缺。游客在长城人文景观商业化、观光方式单一、旅游接待设施不完善导致的景区拥堵和客流量大等方面存在消极评价。长城文化资源利用存在的问题是文化旅游资源的趋同性，文化创新转化不足，旅游资源配置方式尚缺优化；产业政策方面欠缺融合机制，产业发展路径单一。在政策支持体系层面，长城文化旅游缺乏教育、研发、产业、信息的链接与整合，文化旅游产业链不易延伸。长城国家文化公园的政策目标是文化遗产保护和传承、基础设施提升、经济发展和就业、长城文化和旅游资源的多样化开发、长城文化传播。从长城的体量和文化旅游发展现状而言，应重视统筹协调，以点带面地进行开发，先选择具有突出价值和具备条件的长城重要景点开展建设工作，各个园区还需要在竞争中追求差异化，发掘自身优势，形成共赢的局面。

四、基于“文化+”产业融合政策创新的国家文化公园建设路径

国家文化公园建设政策创新的实质是调动社会资源，以社会活力推动整体有序的良好发展格局，核心课题是挖掘、用好文化要素，文化旅游与沿线省份文化事业提升、文化资源开发相结合，把文旅资源转化为文旅资产。现有文化公园建设模式和“文化+”发展规划研究都注重整体性和系统性。上海建立卓越全球城市的目标中明确提出建设国际文化大都市，以文化引领和推动城市全面发展。大运河申遗成功后，开始以大运河文化带建设模式实施跨地域空间的文化遗产保护和开发，带动文化、生态、经济和社会四个方面协同发展[15]。在文化遗产保护的具体项目层面，清华大学提出DIBO的模式，涉及咨询设计、投资、建设和运营四方面的专业领域，实质是针对特定对象的资源整合及有效配置过程。“文化+”产业融合政策的核心是将文化与发展的各要素、各系统相衔接，以文化引领和推动全面发展。具体而言，“文化+”产业融合政策涵盖产业发展政策、协同性、有效性的产业融合链构建、组织制度创新、文化要素融合等方面。（一）宏观层面以文化创意融合带构建文化旅游生态链在地缘相近和社会背景类似的情况下，创新过程就是人地关系、人企关系和人际关系的建立与互动。政策创新是产业融合及协同发展不可或缺的软环境因素。政府营造良好的创新氛围，完善社会网络结构，引导以创新为导向的要素聚集和要素联结，优化创新要素的关联模式，可以提升文化创造力的聚集和外溢。国家文化公园呈带状分布，文化创意融合带的发展模式是构建文化旅游生态链，以整合模式实现文化的跨域融合。1.组织体系的整合性。国家文化公园建设中，文化资源的开发并非单从文化入手，而是从教育、旅游、设计、科技等各个不同但彼此相关的层面同时着手，全面性地展开不同产业与政策的跨界融合。通过对文化资源的利用，创造产业的文化活力与经济效能，构成完整的、彼此密切相关的产业链。文化产业、文化旅游与技术创新并进，以机制革新、创新人才培养和中介组织为核心架构的政策网络建构利益共同体。从产业融合角度思考国家文化公园建设要摆脱产业聚集的园区思维，协调统筹产业聚集和融合、文化观光和发展、文旅产业融合的关系。国家文化公园的建设基于以产业园区为主要形式的产业聚集区，但有其独特性，“公”意味着共有、公管、公益、共享，“园”代表划定边界有效保护和管理边界内的文化生态系统和文化多样性。产业集聚是产业发展和产业融合的普遍发展模式。聚合型组织体系内，各种组织有分工和各自功能，但缺乏协同。国家文化公园建设要建立整合型的组织体系，产业及发展要素之间在职能上有分工合作，但不是简单的产业聚集，而是彼此交融、融合渗透和辐射联动，是一体化的有机体，释放巨大的经济和社会价值。文化观光是促进本地文化保存与发展的手段，通过展示传统文化，增加对文化的认同，也为文化复兴提供新契机。文化与旅游彼此之间存在着互惠共生的关系，两者的结合可以强化地方、区域的竞争力。文化可以为旅游创造特性，旅游为文化带来效益和经济发展。文化产业与旅游业互为支撑，内涵式发展的文化产业通过旅游业与市场接轨，外源式发展的旅游业借由文化产业打造核心竞争力。文化创意是动态的开放系统，依托文化持有者和旅游者在旅游目的地持续双向互动建构。文化旅游是文化和旅游要素、文化和旅游产业链结构重组后的文化旅游生态链。2.文化创意融合带的政策框架。文化创意融合带以文化要素为主，在社会经济发展、文化发展的大背景下进行的政策设计。文化创意融合带是产业聚集区的提升，是与区域整体发展战略和定位紧密关联的概念，形成从创造、人才培养、利益相关者的合作、营销展示的完整产业链和良性循环。文化创意融合带没有边界，具有地缘位置上的近邻性，以开发、制作和专业化的文化产业园区为核心，在为创造者服务和人才培养层面，设立创意融合中心负责创意产业的规划和开发、支持人力资源培育和技术开发的相关教育机构发展；在产业发展层面，形成投资主体、产业开发和沿线居民等利益攸关者伙伴关系的中介组织和平台网络，负责执行和消费的平台网络（见图3）。政策的最终目标是建立“文化+”产业融合发展从规划、制作、消费到产业化的正向循环系统，进而构建可自生、自主的文化产业生态。文化创意融合带是既有自上而下的线性政策思维的超越，整合创意社会资源的网络化思维，营造文化生态环境、构筑适应文化创意发展、成长的社会环境，建立文化创意产业高质量发展的动态机制。文化创意带是文化创意园在空间维度的发展，是从产业型向经济型的转型升级，产业要素的融合渗透，不是封闭的空间布局，是旅游者、文化资源的创意开发者、人才培养的高校和科研机构、投资者、消费者共同参与和拥有的开放空间。在产业维度上，文化创意融合带是生产要素和市场消费要素间的融合互动，形成完整的产业链，促进文化创意要素利用方式的创新。在政策维度上需要综合性的经济政策和激励政策，包括支持单一产业、鼓励产业融合发展和成果转化等方面，促进旅游、文化资源利用和市场联动；对重点领域加大资金投入力度，推进文化旅游产业融合、文化科技跨域融合，加强和规划产业融合带的建设管理，优化产业发展环境，加强产业联动，促进产品对接市场。（二）中观层面的制度创新。中介组织和平台建设是长城文化要素跨域融合的制度创新。政府在创新中承担的角色不同，直接影响产业融合绩效，以政府主导的产学系统容易阻碍创新的发展；产、政、学各自独立运作，又存在弱连结的关系不利于产业融合；随着技术创新速度变快，产品生命周期大幅缩短，产、政、学的成员开始以合作方式取代过去独立运作模式。产、政、学三者的创新行为通常亦会透过某些中介组织来产生互动[16]。中介组织发挥教育、产业与政府三者的协同角色，并且具备能够连接研究与技术商业化活动的基础设施。与政府横向整合不同，中介组织是纵向联结，将政府资源与产业相连结，缓解政府与民间的供需错位，避免政策无法落实或资源分配不公。中介组织不是产业生产和消费的直接参与者，是产业链中利害相关方的中介者。中介组织的主要任务是产业振兴，扶持产业和培育创作者，具体活动范围包括政策与制度研究、市场调查和各项统计、专业人才培养和教育、相关技术开发和管理、支持创作、投资、融资和行销，经营与开拓市场等。中介型组织可以作为创新系统的中间人或是跨界者，促进参与合作计划强化产、政、学间之联结[17]。英国有研究者针对公共部门资助的研究发展中心对于创造周边区域优势是否产生影响进行研究，研究结果显示这些公共部门资助的研究发展中心实际对于区域产生了正向的影响，尤其是以大学为基地和以企业为基地的政府资助研究发展中心[18]。平台是促进产业融合要素共享和交融的基础媒介和渠道。文化产业园区平台建设有服务平台、活动平台、体验平台等不同类型，有实体和虚拟形式的平台，功能相对单一，缺乏互动。文化创意融合带建设需要网络化的服务平台、品牌的活动平台和互动的体验平台。服务平台具有服务技术功能，还要纳入社会化大平台网络，方便企业间交流、促进企业与外界的合作，产业要素形成良好互动。活动平台的品牌化，大型节庆活动、文化博览和论坛等活动平台，主题明确、内容清晰的创意平台有利于形成专业性品牌，促进产业要素的高度融合。体验平台是搭建消费者和文化产品提供者之间市场性对话的桥梁。文化创意融合带是产业集聚的升级转型，开发多元化创意体验平台，消费者能够参与文化创意融合区内文化资源创意开发，促进文化创意的产业化和市场价值的增值。（三）微观层面的文化要素融合开发。文化旅游生态链融合的动力是消费者需求和文旅消费产品的供给，文化资源的提取现状决定产业融合的领域和范围。文化资源是人类劳动创造的物质成果及其转化，兼有有形和无形的存在形式，包括文化历史和现实资源，前者以非物质文化遗产为主，后者包括公共和非公共的文化资源，如文化设施、文化产品等。1.物质文化遗产、地方文化与旅游的功能融合。文物价值不等于旅游价值。国家文化公园建设应突出地域文化特色和资源优势，形成差异性的区域特色和文化品牌。文化旅游生态链的功能融合主要包括物质遗产及文化与旅游业的功能融合、沿线区域人们的生活方式和民俗文化与旅游业的功能融合。以文化遗产为主干的多元文化资源和文化在地化二者相互支撑。长城、长征、大运河的文化旅游引入的配套设施和资金支持，为物质遗产的保护提供了保障；同时文化旅游为该地域的民众带来经济效益，也间接提升该地域民众的文化自觉，这是文化遗产保护和可持续发展的根基。物质文化遗产文化旅游的主干是遗产本身所具有的旅游观光、文化、民族精神价值。国家文化公园沿线区域文化传承人的传统生活方式和民俗事项是事实上的文化旅游资源。文化旅游载体中，长城、长征、大运河主干资源是最主要的，还包括已开放的文保单位、历史文化城、镇、村、非物质文化遗产、博物馆、文化馆、近现代重要史迹及代表性建筑、革命文物等。地方政府要思考文化资源如何驱动旅游吸引力，检视旅游开发过程与文化资源两者之间的关系，评估和反思吸引游客、居民或投资者的成功或失败影响因素，尤其是产业发展及软硬基础设施建设中，政府要发挥主导作用（见表1）。高级文化是由文化遗产衍生的文化。民俗文化是指民间长久流传之地区性、由日常习俗所形成的文化、规范或特殊活动，通过口耳相授而传递，稳定性高。大众文化是从现实生活中，基于百姓智慧情感所创造的文化模式，与民众日常生活息息相关，提供共同的经验和价值观。流行文化是指当前盛行、广为大众接受的文化产品或活动。地方文化是生活在文化遗产区域群体的历史、文化和生活，而衍生出具有生命力的表现模式。地方文化的特殊性及稀有性是发展旅游产业的主要文化资源，也是带动产业经济和凝聚居民共识的主要资产。地方居民整合原有的地方产业和传统特色，再赋予文化意义和价值，转型为独特的、有文化内涵、吸引人的旅游产业，为地方经济和生活品质注入生机。在后现代环境下文化资源的开发和利用是以消费者所需求的差异消费、知识消费为主，往往以“地方营销”作为主要策略。观光旅游消费是典型差异消费，独特风格是差异消费的客体。适度展现地方特质的差异性，才能发展地方产业独特的优势及开展文化创意旅游。地方文化资源开发建设中，政府发挥鼓励和激励角色，公共部门发挥聚合作用，鼓励伙伴关系的参与，鼓励私人部门将其文化资源提供给公众使用，或使地方文化更具有吸引力，促进新文化旅游发展，实现地方文化持有人和旅游者的叠加传播效应。2.文化要素的市场融合。国家文化公园沿线区域文旅融合水平整体偏低是从资源到市场相互分离的结果。产业融合重视产业链的延长，文旅资源转化为文旅资产，就要依据市场需求和地区文化特色丰富文化融合产品，发展“参与式体验文化旅行”模式，形成文化创意旅行的产品体系，实现产业链条的延伸。创意旅游主题设计代表地方特色，赋予旅游景区、目的地独特性[19]。以“文化+”体验旅游实现文化要素的市场聚集，避免市场同质化。国家文化公园建设可基于区域经济文化特点进行设计，采用多种形式，民俗类的文化旅游体系包括节庆表演、民俗文化体验馆等；生活类文化旅游体系包括以种植、养殖、花草文化体验等形式的农业与旅游融合、生态养生、徒步健身、饮食文化体验；专项类文化旅游体系包括长城民族精神的文旅产品、体育类的文旅产品等。在文化生态链中，文化行政的新思维是建立新型文化创意社区，整合“人、文、地、景、产”要素。“人”是满足社区居民需求和生活福祉，包括有能力组织社区的领军人、有特殊技艺的人等。“文”是社区共同历史文化的传承和延续，艺术文体活动开展、各种文化设施和活动，包括传统工艺、古街、有特色的美术馆、博物馆、传统文化和习俗活动等。“地”是地理环境和自然资源的保持和特色发扬，包括特色的景观、温泉、植物等生态环境。“产”是长城沿线的经济活动，包括农林牧渔产业、手工业、饮食文化、休闲观光等。“景”是社区公共空间的营造、独特景观的创造，包括森林、古迹、庭院和建筑等自然和人文景观。“文化+”的跨域融合发展就是以地方本身作为思考的主体，基于地方特色、条件、人才和地方经济发展。

五、小结

国家文化公园是具有中国特色的政策创新，目的是文化遗产和资源的保护、发展和传播，文化公园建设将是一个持续进行政策创新的动态过程。国家文化公园的政策创新思维和路径包括以整合思维的文化创意融合带构建国家文化公园生态链，创立纵向联结政府、市场、建设主体的协调机构和制度，以功能和市场融合充分开发和利用文化资源。国家文化公园建设是还需要建立独立于文化旅游、文化产业、文物的数据统计系统，建立新型创意社区。

作者:付瑞红 单位:燕山大学文法（公共管理）学院