水利基建实施会计报账制思索

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1998年以后，我国很多地方进行了会计委派制改革试点。2000年以来，随着财政三项制度改革的不断深入，各地先后建立了会计核算中心，实行会计集中核算，单位实行“报账制”。随着近几年大规模的水利建设，财政管理体制对水利基本建设资金和财务管理提出了新的要求。为适应不断发展的财政管理体制，加强资金监管，规范会计工作行为，提高资金的使用效益，“报账制”嫁入水利基本建设项目。安徽省水利厅治淮重点工程建设管理局率先实行报账制后，厅直单位、各市及有关项目法人迅速推行，在2008年扩大内需的水利基本建设中普遍推广。国家有关部门将此当作基建财务管理的改革的一项重要举措进行了规范和推行。

这些都是水利基建财务管理一次探索和创新，是完善我国公共财政体系、实现国库集中支付制度的一项改革措施。对加强会计监督和促进水利基本建设的“四个安全”具有十分重要的现实意义。

一、当前会计报账制的几种模式及其利弊

1.完全集中型。资金及财务管理实行项目法人负责制，资金专户存储，各现场管理机构（建设单位）不论承建的建设内容及其规模大小，都向项目法人统一报账，由项目法人统一资金拨付、统一会计核算。资金管理及会计核算类似于各市、县建立的会计核算中心。实行集中核算模式下的优点：一是严格按水利基建财务管理和会计核算的方式操作，资金封闭运行，拨付程序规范，在一定程度上保证了资金专款专用，项目资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益；二是配备业务素质较高的专职会计，并采用会计电算化，从而提高了会计核算工作的质量和效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性；三是加强了会计监督，便于监管。

杜绝了截留、挪用资金等现象，减少了财务支出中可能发生的违规行为，保证了资金的安全。缺点是：一是增加了工作量。不但项目法人要进行会计核算，报账单位还要建立辅助账或备查账。特别是项目法人财务负责同志审核工作繁重，经常面对若干个报账单位，像简单再生产一样不断地重复同样内容的审核工作；二是不利于提高基层会计工作水平。取消建设单位会计和出纳之后，有些单位领导认为报账会计是打杂跑腿的，有无资格证、有无财务工作能力无关紧要，随意任命，对报账员的地位不予肯定，报账员的工作积极性得不到充分发挥，报账员变成“邮递员”，弱化了财务管理职能。这种管理上的低要求必然造成报账人员的业务水平参差不齐，也不利于项目法人加强财务管理；三是报账不及时，影响价款结算进度。项目法人根据工程进度报账，再拨付资金，有的建设单位因项目实施后手续不完善，迟迟不予报账，形成工程进展和财务支出进度脱节，会计信息不真实；四是部分资产管理账实分离。项目法人只管固定资产及物资账，财产物资由现场管理机构使用管理。

这种固定资产管理与会计核算相分离的情况如果不加以解决，既违背了集中核算的初衷，又容易造成国有资产的流失。

二是财政核算型。指向财政部门报账，会计核算在会计核算中心。项目单位根据批复的投资计划和项目工程建设进度，提出用款计划并附有效报账凭据，按规定程序向财政部门申请拨款和报账，等同于预算单位向会计核算中心报账的模式。比如安全饮用水、小流域治理、小水库除险加固及水库移民项目等。采用此种模式进行会计统一核算，会计核算中心及财政有关部门有权对各单位的支出事项和凭证的合理性、合规性进行审查，规范了支出手续。不但在一定程度上具备完全集中核算的优点，还有利于财政部门加强监管，确保了项目资金的安全。缺点是：1、单位的财权与事权管理脱节。由于项目资金纳入会计核算中心进行统一核算，财务管理的权限形式上发生了转移，使单位在管理上的积极性逐步丧失，导致单位内部财务管理力度弱化，然而单位仍需对本单位的事权负责；2、核算和管理存在盲区，放松了审核把关。收支业务全部纳入会计核算中心管理后，一改过去的“单位批单位”为“单位批中心”，即“单位用钱，财政管理”。报账制推行前，支出只要单位领导“一支笔”就可报销，集中核算后，单位领导签了字还须会计核算中心审核后才能报销。有的单位领导认为审批权没了，自己说了不算数，产生抵触情绪，放松了财务管理。由于会计责任主体不清，报账员对自己的岗位职责认识不清，放松了对支出的审核；3、项目资金在财政部门，未专户管理，容易与其他资金混户，造成资金挤占现象，甚至有被平衡预算的可能；4、会计信息传递渠道不畅，影响决策。资金支付有时不能及时到位，给施工单位带来影响；5、很难按《会计法》和国有建设单位会计制度核算。“报账员”的设立，使原来分别由会计、出纳承担的不相容职务变为一人负责，“报账员”等同于“传递员”。

此外，会计核算中心一般按事业单位会计制度进行会计核算，与国有建设会计制度衔接存在一定问题；6、存在票据内容不真实现象。为了套取资金和填补招待费以及跑项目支出等，有些项目单位不惜编造假单据、假名单、假签字，从会计凭证上很难发现问题，而财政部门未按规定到现场了解和查勘，仅仅履行资金的报批程序、简单的形式审核就办理手续，存在风险；7、资产缺乏管理。固定资产管理账物分离，资产有流失可能，一些基建收入有的甚至体外运作；8、工程成本核算不完整，影响竣工决算的完整性。由于会计核算中心基本采取收付实现制，对项目的预留费用及未完工程认定与基建制度衔接还有一些问题，影响项目竣工决算审计及决算的完整性。

三是主体平移型。项目法人一般不承担项目建设的具体任务。工程建设由各现场管理机构照承建的内容负责，如安徽省驷马山灌区续建配套与节水改造项目，项目法人为驷马山灌区续建配套与节水改造项目建管处，但实际上由工程所在地的市（县）实施，即“大法人”、“小法人”之说。实践中一般是资金由“大法人”拨付到“小法人”。项目法人一般只核算本级发生建管费、勘测设计等独立费用，各个现场管理机构设立会计机构，开设基建专户，按照承建的内容进行会计核算，工程主体支出等大部分会计工作在现场管理机构，日常只以表格形式向“大法人”反映财务情况。项目竣工后，现场管理机构编制单项竣工财务决算报表，最终由项目法人编制汇总竣工财务决算报表。实行此种模式优点是：1、有利于调动现场管理机构的积极性，也便于明确责任；2、资产管理账实、权责一致；3、有利于提高基层会计工作水平；

4、减轻了项目法人工作量。缺点是：

1、资金管理和会计核算不全面，不利于项目法人及时掌握完整的财务信息；

2、多头开户，资金有风险；

3、各现场管理机构管理水平参差不齐，有的费用标准执行不统一；

4、不利于项目法人控制。由于项目法人对各现场管理机构的建管情况不完全掌握，对其往来款项和基建收入难以控制，存在一定的风险。这种会计核算模式实质上是报表制，只所以在本文中提出，因为项目法人只要加强监管，完备制度，此种模式不失为一种比较合理的建管方式。

二、几点建议

上述三种模式各有优缺点，项目法人可根据有关规定和项目管理的实际情况采用不同核算方式，不搞“一刀切”。对第三种模式建议在多个跨行政区域的现场管理机构采用，第二种方式在小型项目及非生产性项目中采用。当前，推行会计报账制是规范财政资金运作的重要措施。2010年11月，水利部以财建[2010]414号文件对重点小型病险水库除险加固项目实行会计集中核算也作了明确规定。就此，提出如下建议：

一是统一标准，明确责任。报账单位的费用控制和管理，是报账制核算中的关键环节，项目法人对各项费用支出、工资发放等要统一控制标准。报账单位要建立辅助账，对所提供资料的完整性、真实性、合法性、有效性负责。实行向财政部门报账的项目，财政部门要设立台账，按国有建设单位会计制度进行会计核算，规范预付款、工程质量保证金制度。不得挤占、挪用项目资金。不但要明确资金使用单位责任，也要明确财政部门的监督责任。

二是严格把关，规范程序。报账员受理支出票据时，对报账凭证应严格把关，审核检查经办人、审批人的签字是否完备，报账时提供承包合同、工程决算和税务发票、竣工验收资料等是否真实完整。健全手续，规范管理，明确责任，当好守门员。三是加强监督，提高效益。

核算单位要强化财务监督，不能以为“一统就灵”。

实行事前审查，事中严格手续、事后跟踪的监督检查制度，还应与政府稽查、检查及审计积极配合，对无视财经纪律，截留、挤占、挪用资金的，严肃查处责令整改，规范报账行为，提高资金使用效益。项目法人或财政部门要不断完善会计集中核算实际操作过程中的规章制度和运行细则，健全内控制度，以充分发挥集中核算的监督与服务职能。对报账单位的支出必须严格审核，不合规的票据不予受理、不合理的开支不予报销，对超范围、超标准、变相搞福利的违纪、违规支出坚决拒付，对单位与单位之间的待遇攀比坚决遏制，努力提高了资金使用效益。

四是强化管理，搞好培训。实行报账制不改变会计责任主体，不减少报账单位财务职能，而且报账员的纽带和桥梁作用还需更进一步加强，因此，报账单位应更加重视财务工作。报账制搞的好坏与报账员的素质有着很大的关系，要加强对财务人员的培训，为实行报账制奠定良好基础。报账员要吃透政策，做好宣传员，使包括单位领导在内的所有人改变“没有会计、无需报账”的观念，认真学习财经法律、法规及制度，深刻认识到实行集中核算是财政体制改革的必然要求。

五是完善制度，管好资产。完善各项制度是做好财务工作的根本，要进一步建立健全制度，规范会计行为，提高会计信息质量。要把加强固定资产管理作为内部控制制度的一部分，完善固定资产明细分类账，妥善解决好会计核算与财产物资管理相脱节的问题；要健全固定资产账务审核和固定资产报废处置审批制度；要健全固定资产保管制度，做到入账时有验收，领用时有登记，处置时批复，确保账实相符；要落实固定资产使用责任人制度，及时做好固定资产移交，明确责任。