村级会计管理的问题与策略

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村级财务会计管理是新农村建设中的一项重要基础性工作,关系到农民群众的切身利益,关系到农村的改革、发展和稳定。当前,相当一部分地区村级财务会计管理工作混乱、民主监督执行不力,引发一系列矛盾,影响了农村经济发展和社会稳定,必须引起高度重视。

一、村级财务会计管理存在的突出问题

(一)资产规模偏小,质量普遍不高

据安徽省对208个样本村的问卷调查,2007年资产规模在50万元以下的77户,占27%,500万元以上的19户,占9%,其余大多在100万元左右。人均资产100元以下的42户,占20%,1000元以上的43户,占21%,其余大多为300～500元。资产质量更是令人堪忧,只有5户计提了固定资产折旧;51户应收账款因债务人破产或死亡已经成为坏账;113户持有的短期投资中有71.2%因各种原因无法收回。

(二)债务负担沉重,隐患越来越大

据调查显示,目前70%以上的样本村存在历史欠债,有的村欠债高达百万元之多。大量债务给村级经济社会发展带来沉重负担,导致经济建设缺乏必要的资金投入,影响了公益事业发展。一些村干部产生了“公益事业做得多,欠债就多”的思想包袱,许多村干部为偿还债务耗费大量时间、精力,影响了正常工作。

(三)收入构成单调,经营收入有限

通过分析208户样本村《收益及收益分配表》发现,2007年度收入构成中,补助收入48%,发包及上交收入41%,经营收入和投资收益6%,其他收入5%。在补助收入中财政补助74%,农村经管部门补助3%,其他部门补助23%。这一收入来源结构如不及时改变,必将使村一级形成“等、靠、要”的依赖思想,丧失发展村集体经济的主动性和积极性。

(四)征地补偿不实,群众反映强烈

一些村存在对农民征地补偿款核算不真实、管理不透明、挤占挪用现象,群众反映强烈。例如,许多村将征地补偿款直接列收、列支,不能明确划分其是用于村级公益事业,或是直接支付农户欠款,会计信息严重失真。一些村对征地收入既没有及时入账,又没有公开其去向,往往存在被挤占挪用的情况。

(五)民主理财不力,有效监督缺位

民主理财是村民对集体经济组织财务活动进行的民主管理、民主决策和民主监督,是村级财务管理的重要内容之一。然而,目前相当一部分地方村民主理财组织不是选举产生的,而是由村委会按照自己意愿指定的,还有少数村民主理财人员由村干部自己兼任,这样的民主理财组织形同虚设,根本起不到监督的作用。有些村财务公开笼统、抽象,村民不了解财务审批权限、额度、程序、标准等,即便成立了民主理财组织,也无财可理。

(六)会计基础薄弱,核算手段落后

村级财务会计基础工作不扎实的情况较为普遍:有的村不按照国家统一会计制度核算,账务处理中带有很大的随意性,导致会计信息严重失真;不设账、不记账、不结账、不交账,“口袋账”现象仍然存在;原始凭证不合法,“白条入账”、签章不全、项目残缺时有发生。这些问题引起农民群众种种猜测和不满,成为当地干群关系紧张的“导火索”。只有少数地方实现会计电算化,大多数村仍然采用算盘、手抄等传统工具。

(七)“村账乡管”多样,缺乏制度规范

目前在财务会计管理模式上,很多地方都实行了“村账乡管”,但存在诸多问题亟待完善。一是大部分地方没有遵循村民自治、民主管理原则,签订“会计委托协议”,而是按照乡(镇)统一布置,依据红头文件开展此项工作。二是记账机构监管职责不到位。村级账务有的由乡财政所,有的由乡农经站,有的由乡财政所和农经站共同,无论机构设置于哪个部门,普遍存在记账机构集记账、管理于一身,既当运动员又当裁判员的现象,影响了“村账乡管”模式的规范化建设,缺乏有效监管。三是财务会计管理制度不完善。“村账乡管”不是只要乡管不要村管,而是一种乡村共管的农村财务管理形式,必须建立健全村级财务会计管理制度。但一些村实行“村账乡管”后,将账簿“一交了之”,对财务会计管理工作不闻不问。

二、村级财务会计管理存在诸多问题的原因

(一)管理体制不顺畅

一是“村民自治”与“村账乡管”未能很好衔接。有的县、乡统一部署推进“村账乡管”工作,越俎代庖,违背了《村民委员会组织法》有关规定。二是农经、财政部门村财管理职能未理清。长期以来,农村财务管理工作大多由农经部门负责,农村税费改革后,许多县、乡的农经部门撤并、职能调整,财政部门一时又难以全面接管,导致出现管理“真空”。三是支农资金多头管理。目前很多地方强农、支农资金投放不是一只手在运作,而是多只手在操作,没有形成统一渠道,往往造成村集体经济组织资产、资金、资源管理出现多个部门交叉监管局面,“谁都管,谁又都不管”的问题十分突出。

(二)管理制度不健全

村集体经济组织作为双层经营体制的一个层次,既具有管理、服务职能,又具有生产经营职能。但就村级财务会计管理制度而言,一方面,现行会计制度设计较多考虑村级生产经营活动情况,未能完整反映村级管理及服务职能的相关会计信息;另一方面,目前各级财政部门分门别类制定的一系列财政管理规章制度,大多偏重于规范县以上财政部门的支出,但是支农资金往往最终落实在农村基础设施或社会公益事业等集体资产方面,村集体财务会计管理存在制度缺失。

(三)财务公开不到位

虽然国家有关规定明确提出推进村集体经济组织财会工作的制度化、规范化,保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权,凡涉及农民群众利益的事项都必须对群众公开,村务公开的重点是财务公开。但是实际执行中,少数村干部法制观念淡薄,视集体财产如家财,带头违反制度,不愿意实施财务公开或者公开信息不完整;而村民忙于各自生产经营、外出务工,经常性监督成本过高,又得不到补偿,加之文化水平有限,财务知识缺少,导致参与民主理财意识淡薄。

(四)村干部理财不主动

村集体经济组织资产规模小,人均占有资产少,收入来源结构单调,历史欠债普遍存在,“穷账”难理,很多村干部积极理财的意识和要求不强烈。还有一些村干部认为新农村建设主要依靠财政投入,加强村级财务会计管理并非至关重要,存在“重投入、轻管理”的思想。

(五)财会队伍不稳定

目前,绝大部分“村账乡管”机构资金管理员、记账员及村报账员不具有会计从业资格,加上乡镇机构多次调整,及村选举换届等因素影响,更换也较为频繁,给会计人员管理和培训带来困难。

(六)监督机制不完善

村级财务会计工作主要依靠两个方面的监督,一是内部民主理财监督,二是有关部门的外部监督。但农民群众的民主理财权利由于缺乏保障机制,往往得不到真正落实;外部监督,受相关部门村财务管理与监督职能交叉、划分不清的影响,加上执行中存在的村级财务监督鞭长莫及情况,监督效果很差。

(七)经费投入不均衡

近年来,财政支农方面资金投入很多,但是用于财务会计管理方面的经费过少。村级会计人员难以得到必要的学习和培训,没有制度讲解教材,没有业务交流机会,政策水平、业务素质普遍较低。大部分“村账乡管”机构实施会计电算化系统经费不足,造成会计人员忙于当“账房先生”,劳动强度大,工作效率低,核算质量差。

三、加强村级财务会计管理工作的几点建议

(一)提高加强村财管理的认识

国家加大支农力度投入的财政资金,最终要落实到乡村层面,村级财务会计在管好、用好这些资金上发挥着不可替代作用。加强村级财务会计工作不仅是个经济管理问题,更是个政治问题,它关系到农民群众的切身利益,关系到农村的改革、发展和稳定,关系到社会主义新农村建设的速度和程度,必须采取积极有效的措施,全面推进村级财务会计工作。

(二)健全村级财务会计管理制度

一是研究制定村级资产管理、票据管理、预算管理等财务制度,做到有制度可依;二是简化会计事项处理方法,特别是对农民关心的经济事项,如一事一议、土地补偿等等,要提供群众看得懂、道得明的会计报表;三是结合实际,完善相关制度,如债务化解、村级招待等,提高制度执行效果。

(三)加强农村集体资产管理

一是要摸清家底,各村可在县、乡(镇)财政部门指导下开展一次全面的资产普查工作,掌握资产真实情况;二是要厘清产权关系,彻底剔除无效资产,优化资产质量;三是要整合集体资产,研究资产使用、维护、流转、处置等管理途径,提高资产使用效率。

(四)积极稳妥化解历史欠债

一是各级政府要结合村级资源有限、自身压力大,偿债能力弱的实情,制定切实有效的债务化解措施,对建设基础设施、公益事业的历史欠债,加大政府支持力度;对于其他类型历史欠债,制定化解债务的激励措施。二是各欠债乡村要建立准确的债务台账,按照债务来源、数额大小、时间长短,进行分类清理、登记、偿还与核销。三是要明确债务化解工作责任,建立和完善农村基层干部的监督制度、问责制度,实行新增债务责任追究制度。

(五)努力拓宽收入来源渠道

一是要大力发展农民专业合作社,促进农业、林业、养殖业全面发展,提高村集体经济组织经营收入,逐步改变“坐吃”补助收入和发包收入现象。二是要采取灵活多样的流转形式,鼓励村集体经济组织和村民获取土地流转收入。在土地流转中,要严格履行流转程序,流转协议一定要有村民本人签章,并由公证机关公证后方可生效,切实保护农民权益。三是要营造友好、和谐、文明的环境,积极招商引资,争取多方资金支持本村经济发展。四是要加强预算编制工作,实行收支计划管理。财务预算提交村民大会表决通过后,必须严格执行。

(六)完善民主理财机制

民主理财是推动农村经济发展、维护农村社会稳定、促进农村基层干部党风廉政建设的重要制度,必须切实完善。一是要通过民主选举,把坚持原则、作风正派、办事公道,有一定声望的人士选入民主理财组织;二是要规范民主理财工作程序,严格执行,不走样;三是要按照农业部、监察部的《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求,进一步完善财务公开制度。

(七)夯实会计基础工作

一是要严格执行财务会计制度规定,坚决做到收有凭、付有据,确保会计信息真实、完整。二是要改变现行村级会计人员多头管理局面,统一归口到财政部门管理,加强对会计人员职业道德、专业知识培训,完善村级会计人员从业资格及专业技术资格评价机制。三是财政部门要积极扶持,因村制宜,分步骤实施会计电算化。

(八)稳步推进“会计委托”

认真落实财政部2008年印发的《关于开展村级会计委托服务工作的指导意见》,进一步规范“村账乡管”模式。一是要规范村级会计委托协议,所有实行“村账乡管”的村户都应当在遵循“村民自愿”的原则下,与会计机构签订协议书。二是尝试服务中介化,设立“村账服务中心”,统一办理“村账乡管”工作。中心会计人员统一招聘、考核,其工资待遇、办公经费等全部纳入乡财政预算,不收取村民一分钱。三是建立健全村账财务规章制度,对村级财务实行统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档的“五统一”管理,为“村账乡管”顺利实施提供有力保障。

(九)建立健全监督机制

实行“村账乡管”,必须加强监督,构建内部监督、外部监督和社会舆论监督“三位一体”的监督机制,确保村集体经济组织财产安全、完整和有效使用,维护村民利益。一方面要明确监督侧重点。内部民主监督是日常监督,既有监督权,又有决策权;外部监督主要是财政部门、审计部门和会计中介机构监督,监督重点是财政支农资金使用,以及村级财务报表合法性、公允性的鉴定。新闻媒体监督要对理财好的村及时宣传、表彰,对于理财不力的村及时曝光和鞭挞。另一方面要注意工作协调,及时交流,充分发挥监督的职能作用。