深究政府成本问题

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目前，我国学术界对政府成本的研究还需进一步探索的问题是：政府成本的研究属于什么学术范畴；政府成本研究中存在的最大问题是什么；现代国家管理活动中，政府成本的影响范围怎么界定；政府成本如何控制。本文尝试对我国政府成本的相关问题，特别对高成本背后的原因和如何控制方面，提出自己的看法。

一、政府成本的范畴

当今社会，特别是在全球经济一体化和金融危机的背景下，政府成本及控制政府成本问题已成为世界各国关注的课题。那么何谓政府成本呢？一些学者将政府成本和财政支出等同起来，认为政府成本就是政府行政过程中以财政收入为主要资金来源而发生的支出。这种界定指出了财政支出与政府行为之间的直接关系，但却忽视了政府决策和政府行为与社会、经济以及生态等方面的间接关系。

所谓政府成本是指“政府行政过程中所发生的各种直接费用和开支，及其在管理社会活动中所引发的现今和未来一段时期内社会直接的、间接的负担。”何翔舟教授提出政府成本理论时给出的概念界定，弥补了对政府成本认识的不足。其合理性在于明确了政府成本包括直接成本和间接成本。

可见，政府成本是政府在履行职能、管理社会过程中各种直接费用和开支与社会、经济以及生态等方面收益的比率。包括直接成本和间接成本两个部分，而间接成本往往具有隐性且难以量化，容易为人们所忽视。

按照不同的标准，可对政府成本进行不同的分类。以政府在管理社会过程中的投入与收益为标准，可以将政府成本划分为直接成本和间接成本两种类型。

直接成本又称为会计成本，指通过财政预算的政府各项支出的总和，即相当于我们通常的财政支出。它包括行政管理支出、经济建设支出、社会文教支出、国防支出以及其他支出。在这些项目中，可通过一定的技术手段来提高资金的使用效率，减少一些不必要的支出。加强对直接成本的研究，不仅利于政府自身的经营与管理，提升党和政府在人民心目中的形象，而且利于政府的廉政建设和对社会经济资源的节约，在一定程度上也推动了国民经济和社会的发展。

间接成本又称社会成本，是指由于政府行为所造成的社会、经济、生态方面的损失和代价。这种成本对社会的负面影响往往难以计量，而且有时它的影响周期很长。例如政府同意在某河流上游建一座化工厂，那么下游的居民就要饱受河水污染之苦，其周围的居民甚至还要经受空气污染的折磨。还有一些决策的影响周期非常之长，如：乱砍滥伐造成的水土流失、荒漠化现象，往往要经过几十年甚至上百年的时间才能显现出来。间接成本中付出的沉重道德成本，其影响波及面之广，时间之长，亦是难以估算的。

二、我国政府成本过高原因分析

随着改革开放的深入和政府职能的进一步转变，我国开展了节约型政府建设，政府管理和运行逐步走向规范化。但是，仍然存在直接成本过高和间接成本较大的状况。具体表现在：

1．直接成本过高

2007年3月12日，冯培恩委员在全国政协十届五次会议上所作的题为《加大节约型政府的建设力度刻不容缓》的发言中指出：政府行政管理费用的快速增长令人担忧，从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用由20．5元增到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14．6倍，人均财政收入和支出分别增长12．3和12．7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。据报道：“我国目前约400万辆公车，年消耗超过2000亿元，真正用于公务的仅占1／3；粗略统计公款吃喝每年不少于2000亿元，相当于一年吞掉一个三峡工程。此外，出国考察、政府会议、能源消耗、‘政绩工程’和办公楼浪费也日趋严重。”我国行政管理费用超常规增长与政府浪费有关，公务用车、公款吃喝和公费出国的开支就在两三千亿元以上。这些超级公耗成本令人触目惊心。此外，决策失误、浪费严重、高价采购也使直接成本过高。

2．间接成本较大

这些年来，我国的经济确实发展了，但我国的生态环境也破坏得很严重，由此也造成了不可估量的损失和代价。乱砍滥伐带来的水土大量流失，农田沙漠化，清澈的河流干涸；一些地方政府，只看到“蝇头小利”，不计社会成本，盲目地引进一些排污严重超标的小企业上马。而一家作坊式的镁矿冶炼厂，一家小小的造纸厂，把几条江河弄成了又黑又臭的“死水”、“毒水”；一家简陋的小化工厂，使附近的大片土地成了不毛之地，使周边的村庄成了“癌症村”、“怪病村”；一些地方的饭店酒家，以“野味”为赚钱高招，于是“捕野”风屡禁不止，愈演愈烈，严重破坏了生物链，结果鼠害、虫害、病灾不断。近几年流行的SARS和甲型H1N1高致病性禽流感病毒部分原因也与自然生态遭到破坏相关。自然生态环境是一种资源，而且是最重要的很难恢复的资源。政府决策失误或监管不力所造成的资源成本的损失是难以估量的，其代价可能影响几代甚至几十代人的生存问题，如此大的间接成本浪费必须引起全社会的高度重视。

还有一个高昂的间接成本就是整个社会道德素质迅速衰败的代价。浪费之风盛行，高成本背后的腐败，都会导致社会道德风气的败坏，就像近来公然有人把“腐败式休闲”作为休闲娱乐场所的招牌广告，类似“不以为耻，反以为荣”的事一旦蔓延普遍，深入人心，代代相传，整个社会的道德价值体系将遭到严重的破坏，而且很难恢复和重建。道德的沦丧将使我们的社会无法想象。

直接成本过高，致使社会资源浪费；间接成本太大，导致自然生态环境和社会发展环境恶化。造成这种状况的原因主要有以下3个方面：

1．政府成本意识淡漠

思想是行动的向导，现在我国一些政府官员还未真正认识到政府浪费的危害性，甚至根本没有成本观念。改革开放以来，随着我国经济形势好转，国家财力的增强，一些行政领导在安排政府支出时，追求大手笔、高标准、高档次，追求“政绩工程”、大搞“形象工程”。一些党员干部没有形成正确的政府成本和节约意识，认为“公家的花了不心疼”。一些地方官员热衷于“迎来送往”，标榜这是沟通关系、人之常情。这是导致铺张浪费、追求奢靡的思想根源。这些观念导致政府管理的直接成本和间接成本居高不下，给经济社会发展带来了沉重的负担，这实际上也是一种腐败。

2．政府体制设置不合理

我国实行议行合一的政府体制，这种体制的优势在于权力的统一和效率；弱点表现在对权力缺少制约和监督。要避免行政机关的权力和政府成本过高的状况，必须充分发挥人大作为权力机关的决定权、审议权和监督权。现实情况是，我国虽然强调降低政府成本的政策要求，但是尚未制定控制政府成本方面的法律法规。地方各级人大对政府成本预算的审议也流于形式，对政府行政行为缺乏有效的监督，有的人大领导和委员还参与政府决策或行政过程，对政府成本的控制就更加困难了。

3．人民群众无法有效监督

群众的眼睛是雪亮的。我国是人民当家做主的国家。在我国行政监督体系中，公众监督是一种最普遍、最直接、最有效的监督途径。但目前，这种功能尚未得到充分的发挥。但由于缺乏相应的比较完善的监督机制，没有很畅通的参与渠道，加上害怕权力者的报复和苛难，老百姓眼睛再亮也只是敢怒不敢言。一方面，群众监督没有相应制度、法律保障，群众的监督权落不到实处。另一方面，在一些地方，监督者必须看被监督者的脸色行事，你监督你的，他照样干他的，甚至谁监督谁倒霉。长此以往，势必引起人民群众对政府高成本运行的厌愤，导致政府形象的损害。

三、控制政府成本的对策和措施

种种超常的“公耗”，居高不下的政府成本，损害了政府形象，影响了社会发展。因此，必须运用综合治理的方式，同时采取切合实际的措施，才能有效控制政府成本，努力实现经济社会的科学发展与和谐发展。

1．强化政府成本意识

树立以人为本、全面协调、可持续、人与自然和谐发展的科学发展观是控制政府成本的重要前提。各级政府官员应当转变行政观念，强化成本意识，将公共利益最大化作为控制政府成本的重要目标。领导职务公务员和非领导职务公务员在上岗前，都应该进行政府成本意识方面的强化培训和教育，大力提高其道德素质、业务素质和思想境界，使之具有适应时展要求的综合行政素质和能力。让他们知道国家的钱、人民的钱也是来之不易的，要当成自己的来计划使用，没必要也不应该随便铺张和浪费，从而树立科学化管理和高效政府的概念和意识，构建节约型政府。广泛深入地开展成本核算的宣传教育活动，不断提高全社会的政府成本意识、资源节约意识和环境保护意识，形成全社会都注重发展的成本代价观念，以节约型政府推动节约型社会建设。

2．节约直接成本支出

坚持和完善人民代表大会制度，健全立法体系和制约机制，进一步发挥各级人大及其常委会对政府决策行政预算的审议权是控制政府成本的关键所在。人民代表大会制度是根本政治制度，体现了人民当家做主的政治权利，提升人大及其常委会的职能并切实发挥其审议权，应当成为深化政治体制改革的重要内容。对涉及民生的政府决策，非经人大审议通过不能实施；对没有经过科学论证的财政预算，应该返回责成重做；对不合理的财政支出，可以全部予以取消。把好审议的入口关，方能节约直接成本。同时，政府要加强自身建设，建立健全相关制度和机制，有效节约直接成本。一是实行重大问题和重大事项集体讨论、民主决策。强化政府决策的公众和专业论证，建立公众参与、专家论证与政府领导相结合的科学民主决策机制，并形成规章制度，使之有法可依、有章可循。二要建立政府决策责任制。使决策者都要对自己的决策承担相应的法律责任，不断培植、提高和优化政府决策者的责任感，使政府决策失误导致的政府成本降至最低限度。三要建立“风险基金”和奖励机制。可以建立“政府成本开支风险保证金”，并应从制度上保证。提倡“节约有奖”的激励机制，对节约和降低政府成本的当事人进行精神嘉奖，大张旗鼓地宣传表扬，并做好存档记录，作为今后晋级提拔的重要依据。

3．减少间接成本产生

加强和改善中国共产党的领导是控制政府成本的政治保障。作为执政党，必须坚持在立党为公、执政为民基础上，制定正确的路线、方针和政策，并将这种理念和政策贯彻落实在政府管理的过程之中。这就要求每一个共产党员，特别是领导干部必须具有高度的事业心和责任感，在政治上和党中央保持高度一致，严格遵守党规党纪；在工作中敬业奉献、勤政廉洁；在生活中情趣高尚、正派勤俭。总的来说，执政党实现了制定政策的科学化和民主化，党员特别是领导干部政治坚定，以国家和人民的利益为重，办事出于公心，就能够有效地减轻社会、经济、生态方面的损失和代价，减少间接成本。同时，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这项基本政治制度，充分发挥派的民主参与和政治协商的作用，也可以起到控制政府成本的良好效果。

此外，加强社会监督也是控制政府成本的重要手段。要大力完善民众监督机制，充分激发民众监督的基础功能。相关的机构和组织应定期在群众中进行独立调查，畅通网上举报、实名信举报、电话举报等多种途径，让人民群众的监督真正有效有力。对于那些被揭发玩忽职守、违法乱纪、铺张浪费的公务员和领导干部，坚决依法进行撤换、罢免，要求他们在经济上赔偿，还应让他们受到应有的纪律、法律制裁。特别要积极发挥媒体作用，积极进行曝光监督。通过近年来的不少案例，人们已普遍意识到媒体监督的分量。西安彩票、毒奶粉等一系列大案都是由媒体报道，引发关注，进而进行司法介入的。此外，还有一些知情人不愿暴露真实身份，通过媒体做“传声筒”显然是不错的选择。而且，在没有充分证据，但十分可疑的情况下，向媒体一吐为快也可在一定程度上避免“诬陷”嫌疑。因此，党和政府应该尽量保证媒体这个监督渠道的畅通无阻，以达到有效控制政府成本的目的。

总之，对于我国政府成本的研究，特别是怎样控制政府高额成本的研究是非常必要的，因此本文的目的只是希望能够为政府相关部门实际的操作、运行和改革提供一些借鉴和参考，能为节约型政府及和谐社会的建设做出微薄的贡献。