公民参与预算的平台构建诠释

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摘要：参与式预算是指公民用民主的方式决定可支配公共资源用途的机制和过程，是一种诞生于巴西的新型民主预算形式。全世界各地诸多成功实践证明，参与式预算在促进行政管理的现代化、民主政治重建和加强社会公平等方面都有极大的贡献。将其进行合适的本土化改造之后推广实施，必然对我国民主政治建设和完善财政体系产生积极影响。然而，参与式预算改革并不能一蹴而就，要想成功。为广大公民构建一个预算参与平台是关键。

关键词：公共预算；公民参与；平台构建

作为现代政府运作的一个核心领域和关键环节，公共预算决定着政府如何筹集和利用资金，既是矛盾的集中地，也是利益的博弈场。近年来，随着我国政府的财富增长，人民群众对于政府如何将这笔“取之于民”的国民财富实实在在“用之于民”的问题产生了浓厚兴趣，预算信息公开、预算编制民主、预算监督有效等公民参与预算的呼声亦愈来愈高。世界范围内将公民参与引进到预算领域的参与式预算改革也就应运而生。

一、研究综述

世界公认的最早开始将公民参与引入预算领域的成功实践者是巴西，1989年巴西工党在选举胜利后提出“全民管理”的方式在政府管理中增加民主成分，自此，参与式预算因其迎合了民主化与科学化的潮流而风靡全球，其实早在1975年，美国俄亥俄州就出现过以“公民优先顺序小组”为代表的参与式预算萌芽，此时美国芝加哥的参与式预算改革正如火如荼地进行。在我国，党的十七大报告《坚定不移的发展社会主义民主政治》一节旗帜鲜明地指出：推进决策科学化与民主化、增强决策的透明度和公众参与度，为发展社会主义民主政治奠定了透明与参与的基调；2009年12月国务院首次为公开部门预算列出时间表，争取3年内向社会公开全部部门预算；2010年中央35部委陆续在各自官网公布部门收支预算总表和部门财政拨款支出预算表，更是为预算信息公开化改革拉开帷幕。为了积极响应党中央的政策号召，着力改善财政体制的民主化状况，浙江温岭、上海徐汇等地陆续试水公民参与预算的改革。国内外诸多参与式预算的实践不仅为后期进行参与式预算改革提供了伟大的现实依据，还吸引大批学者进行更加深人的研究，参与式改革这一民主形式内涵也愈加清晰。

Wampler将参与式预算界定为“公民决定如何分配公共资源的决策制定过程”。Baiocchi和Lemer认为参与式预算是“公民直接民主地决定如何分配部分预算资金的过程”。我国学者陈家刚将参与式预算概括为：“是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出”。综上，本文认为公民参与预算可以理解为：公民用民主的方式决定部分或全部可支配公共资源用途的机制和过程。

尽管许多国家已经进行过参与式预算的改革，但由于各国在推行公民参与预算时各自采用了适用于本国情况的体制与形式，将其穷尽十分困难且意义不大。（整理）但通过对各种形式进行剖析归类，不难发现公民参与预算的形式不外乎二类：公民直接参与预算(如投票决议、问卷调查等)和公民间接参与预算(如听证制度、公民代表委员会制度等)。成功进行参与式预算改革的地区用实践证明了参与式预算在促进行政管理的现代化、民主政治的重建和社会公平的加强等方面都有极大的作用。

二、公民参与预算平台的构建

构建一座平台，使得广大公众能够便利地参与到公共预算的各个步骤(即编制、审查、执行、监督)中来，保障其知情权与参与权，激发其参与热情，收纳其建议，是一项十分复杂的系统工程，必须要整合人力、信息、财物三方资源，才能形成一个行之有效的稳定媒介结构(如图1所示)。

多年以来我国从中央到地方一直视预算信息为“国家机密”，只有在两会政府预算报告中才会主动对外公布，并且总是寥寥几个枯燥空洞的数字，预算之于普通公民就总是蒙着神秘的面纱，公民处于沉默与被动的状态，几乎不可能主动创造参与预算的机会，也不具备参与预算的能力。因此，要想公民参与预算过程，就必须要为公民设计一个配套设施齐全的参与平台，公民可以便利地运用其中的配套设施解决参与过程中遇到的任何问题，而这配套设施需要整合预算过程中必需的人力资源、信息资源和财物资源。如图1所示，整个平台又可细分为人力平台、信息平台和财物平台，只有每个平台都设计得当、运行平稳、衔接准确，才能保证整个平台处于较为稳定的状态，参与式预算才能够顺利进行。

1促进战略合作，建设高效人力平台

由于可以决定国民财富的流通方向，预算就不可避免地成为各方势力的博弈场。代表不同人群的利益集团在博弈的过程中可能会呈现出合作共赢的良好态势，亦有可能出现两败俱伤的不良反应，不同结果的出现完全取决于整个人力平台的设计是否合理。在这方面，美国的参与式预算改革案例，为我们提供了很好的范本。2009年2月，芝加哥49号选区开始进行公民参与预算的改革试验，成为美国第一个系统地推行参与式预算的地区。为了保证改革的科学开展，行政区长官Moore邀请了美国布朗大学沃森研究所的专业学者Baiocchi对整个预算过程进行跟踪辅助。从组建指导委员会到设计预算流程，从模拟预算到完成预算报告，Baiocehi的团队一直为改革提供着不可或缺的专业建议，确保流程进行的科学性。

我国具备实施预算改革的基本条件与优势。首先，相对于资本主义国家较为松散的行政体制，我国的行政体系连接通顺、反应迅速，且由于政府的影响力与号召力显著，尤其适宜于自上而下的改革模式。其次，我国的高校、研究所分布十分广泛，完全可以在各地组成参与预算专家小组，辅助改革顺利进行。再次，倘若发挥得当，各级人民代表大会制度具有非常显著的监控优势，便于将整个参与预算的流程和各方参与势力的行为监控在合理有效地范围内。因此，从政府公开预算信息，到进行预算的各个具体步骤，再到总结汇报，整个过程，政府、公民、人大、专家要各司其责，建成一个政府主导、公民参与、人大监督、专家辅助的四方互动体系(如图2所示)，才能保证参与式预算的顺利进行与有效实施。对于预算过程四方互动模式，可以从具体预算过程和四方力量(政府的执行力、公民的参与力、人大的监控力、专家的指导力)这两个维度来理解。在整个预算过程中，政府作为代议政治制度下公共责任的承担者应该居于主导地位，专家作为四方互动的媒介负责编译、传递各类预算信息，公民积极参与以推进预算过程的民主化与科学化，人大则扮演预算过程和其他三方行为监督者的角色，四方关系环环相扣、互相制约。首先，在信息公开阶段，政府聘请专家根据地区具体情况对预算进行初步设计，政府将专家设计的预算信息通过各种有效渠道对外，人大负责监控政府行为。其次，政府运用合适的抽样方法选取各阶层公民组成参与委员会，邀请专家充当政府与公民委员会之间的媒介，对各个项目做更加细致的介绍并把预算信息简明地阐释给公民，公民根据所获得信息对项目进行筛选与排序。在此阶段人大应监督政府、专家以及公民工作的公正性。再次，审查、执行阶段具体由政府执行，但是人大应该监督政府是否及时准确地对外公布阶段性报告和最后的成果报告。最后，人大为了考察政府整个预算过程的民主化和科学化程度，可以通过发放公共服务评价调查表等形式来收集反馈信息，而人大在设计调查问卷时可以再次邀请专业人士的参与，评价调查内容可以涵盖信息是否公开、立项是否合理、预算编制是否民主等问题。整个模式旨在削减政府预算部门资金配给的自由裁量权，推进预算民主化科学化改革，促成利益相关主体的共同治理。

2运用多样媒体，打造顺畅信息平台

在原始的预算流程中，由于公民参与这一环节的缺失，信息处理的过程处于封闭状态，几乎完全被预算编制部门所把持，信息不对称直接导致了公民处于被动地位。参与式预算改革对预算过程进行重新设计，旨在将公民意见纳入进来。在新的预算流程中(如图3所示)，信息首先通过各种媒体传达给广大民众，公民在经过理解、分析后将处理过的信息传递给预算编制者，预算编制者再按照整合了民意的信息编制预算，最后形成政策。政策形成后，公民可以再通过一定的渠道对其进行评价。

实现参与式预算信息反馈，需要对每条路径都进行精密设计，充分利用多种媒体资源和通讯手段。

(1)定期召开公民会议

公民会议是参与式预算的标志性产物，几乎所有已经进行参与式预算改革的实践都采取了这种形式来将预算信息上传下达。公民会议的类型有两种：第一种为辖区内所有符合条件的公民全部参加的直接参与会议，例如美国芝加哥的参与式预算改革后期召开的优先项目选择会议上，邀请了辖区内所有16岁以上的公民进行投票，从所有项目中选择8个作为施政重点，就是公民直接参与的会议类型；第二种是公民代表会议，有部分公民代表全体公民参与，同样是芝加哥的例子，在预算改革初期召开的公民代表研讨会就仅仅面向40名社区管理者，旨在阐释参与式预算改革的具体流程，而后再由与会者传达会议精神。这两种公民会议各有利弊，应具体情况具体分析，按照具体目标选择合适的类型。

(2)运用多种通讯手段

预算信息得以顺畅地上传下达必须仰仗于多种媒体技术、通讯手段的使用。例如在将信息传递给公民的阶段，可以选择传统信件投递，将预算项目信息、参与流程等基本信息告知公民；可以在诸如地方网站、地方电台、地方报纸等公共媒介上宣传公布；又可以通过电子邮件将信息发送给辖区居民。再如民意收集阶段，为了最大限度地收集民意，政府应广泛接收来自各个渠道的信息，不管是电子版的表格还是手写版的信件都应该积极纳入，然后统一编码录入，运用现代的统计分析软件进行精确统计，形成科学权威的民意汇总。通过在不同媒体上将预算信息公布于众，既能够凸显预算信息和公民参与预算重要性，又能够保障习惯于使用某种媒体的公民不至于遗漏预算信息。

(3)设计相关参与工具

设计简单易懂的辅助工具有利于参与预算的顺利开展。“享用者反馈”机制下，印度公民预算组织推行的“公民报告卡”就把公共支出绩效评估的发言权（整理）交给了公民。总部设在班加罗尔的公共事务中心在2001年首创“公民报告卡”，运用这一工具，率先在全国范围内开展对饮用水、健康服务、公共运输、公共配送系统、基础教育等五项基本公共服务的大规模调研，成为监控预算绩效、评价预算执行的成功典范。根据印度“公民报告卡”的启示，在信息传递、处理、收集、反馈、评价的各个阶段，都可以设计一些实用方便的工具，辅助参与预算的进行。

3整合各方资源，构筑低耗财物平台

任何项目的实施都离不开相应的财力支持和物力支持，参与式预算亦不例外，公民在参与过程中消耗的物品、参与会议所需的场所、参与过程中必要的开支应该由谁以怎样的方式来提供都是需要仔细商榷的问题。本文认为，本着低能耗的标准，政府和企业可以共同分担，合力共建公民参与预算的财物平台。

隶属于非营利组织的社区居民代表委员会，在我国的角色更接近于基层政府组织的派出机构，在参与式预算实施过程中可以发挥巨大的作用。由于社区居委会的日常工作就是与公民打交道，对于公民思想状况、行为方式等极为了解，在组织公民等方面更是具有得天独厚的优势。比如说，公民会议的场所就可以选在社区内部，首先，利于公民选择就近的社区参与预算；其次，利于工作人员按照区域、有条不紊地收发信息；再次，有利于提高社区会议室等硬件设施的使用率和并加快其建设步伐；最后，减少了政府组织参与的工作量进而专注于解决更为棘手的问题。

参与过程需要大量的办公耗材，如纸张、展板等，虽然相对于完善预算工作属于微小成本，但是在倡导“低碳”当今社会，设计一个节约低耗的物品供给机制仍然不失为利国利民之举。在政府、企业中往往会产生大量的纸质文件，而未经书写的反面可以由参与预算利用起来。如此以来，不仅可以满足预算过程中的需求，而且可以掀起一场低碳革命，成为低耗环保的先锋表率。

项目运作过程中需要的资金也需要良好的供给机制，既然预算是政府主导的财物行政的一部分，政府自然应该供应资金，然而，积极吸纳来自于企业和非政府组织的赞助也未尝不是一条可行之路。在诸多实行参与式预算的改革实践中，波兰的普沃茨克市专为社会、环境、文化等领域设有项目基金，而基金并非全部来自于地方行政部门，私营企业甚至国际组织会筹集部分款项。

三、结语

对于财政体制，总理做出过如此评价“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”(2008年两会总理答记者问)既然财政体制反应的不仅仅是经济发展，更是社会结构和公平正义的程度，在我国构建和谐社会的伟大事业中，公民参与预算这一民主形式就会成为改革预算制度的必然趋势。我们亦坚信，随着研究的不断深入与实践的不断探索，公共预算的参与平台一定会顺利地搭建起来，成为连接普通公民与公共预算的桥梁，而参与式预算也必定会在中国扎根发芽，开出民主之花，结出和谐之果。

参考文献：

[1]Wampler,B.GuidetoParticipatoryBudget[R].Work-ingPaper,2000

[2]Baiocchi,G.,Lemer,J.CouldParticipatoryBudgetingWorkintheUnitedStates?[J].TheGoodSociety,2007,16(1)

[3]陈家刚，参与式预算的兴起与发展[J]，学习时报,2007，(1)

[4]马骏，罗万平，公民参与式预算：美国地方政府的经验及其借鉴[J]，华中师范大学学报，2006，(7)

[5]凌岚，让公共预算中的中国政府问责制运转起来[J]，当代财经，2009，(3)