深究国内外政府会计目标研究

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摘要：当前，我国正在积极推行政府会计改革。明确政府会计目标，是我国政府会计改革必须解决的首要问题之一，这对于构建适合我国国情的政府会计准则体系和政府财务报告制度有着非常重要的意义。本文对国内外政府会计目标的理论研究现状进行了评述，并立足我国国情，会计论文对我国政府会计目标的定位进行了探讨。

关键词：政府会计目标；会计环境；受托责任

以目标作为财务会计与报告研究的逻辑起点是规范会计理论中的主流理论，而会计目标受其所处的会计环境的影响。我国目前的预算会计改革中，并未提出明确的预算会计目标，但“政府会计改革和政府会计准则建设应当理论先行，能使我国政府会计改革有的放矢，少走弯路，才能使我国政府会计标准的制定和政府会计改革能够真正解决我国实际问题”（刘玉廷，2004）。因此，明确政府会计目标，是我国政府会计改革必须解决的首要问题之一，这对于构建适合我国国情的政府会计准则体系和政府财务报告制度有着非常重要的意义。本文对国内外政府会计目标的理论研究现状进行了评述，并立足我国国情，对我国政府会计目标的定位进行了探讨。

一、政府会计目标的涵义

会计目标即提供财务信息或编制财务报告的目标或目的。理论上，会计目标有受托责任观”和“决策有用观”两种不同观点。受托责任的概念起源于两权分离，当所有者把经营权委托给人时，人就承担了受托责任，他们要管理好委托人的财产，并就财产的管理和使用情况如实地向委托人报告。因此受托责任观认为，会计的目标就是以适当的方式有效反映受托人的受托责任及其履行情况，委托人关注的是信息的可靠性。其后，由于资本市场的日益发达，很多的委托受托关系都是通过资本市场来完成委托人和受托人并不直接接触。此时，委托人除了关心受托责任的履行外，开始更加关注受托人所提供的信息是否有利于其在资本市场上进行决策，故产生了“决策有用观”，信息的有用性和相关性成为人们关注的焦点。政府会计目标即为政府财务报告目标或目的，目前，国内外关于政府会计目标的论述也主要有“受托责任观”和“决策有用观”两种。但由于会计环境的不同，各国的政府会计目标在不同程度上也呈现出差异。下文对国内外政府会计目标的理论研究现状进行述评。

二、国外政府会计目标研究述评

国外对政府财务会计目标的表述，大体上可以归纳为两种：美英模式和德法模式。

1、美英模式。这种模式包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国在内。其特点是：会计信息主要为外部使用者提供，范围广，内容多且细，重点是提供财务方面的信息，提供会计信息的目的是阐明政府的受托责任和满足决策需要。例如，美国政府会计准则委员会（GASB）在其第1号概念公告“财务报告目标”中明确提出：“政府财务报告提供的信息应当有助于使用者：

（1）评价政府的受托责任；

（2）做出经济的、社会的，以及政治的决策，而评价受托责任是政府财务报告的最高目标，所有其他目标都必须与它相符合。

该准则委员会还认为，政府会计的具体目标包括以下三个方面：

（1）财务报告应当帮助政府完成政府向公民陈述受托责任的义务，并且应当有助于使用者评价政府的受托责任；

（2）财务报告应当能够帮助使用者评价政府当年的业务活动成果；

（3）财务报告应当帮助使用者评价由政府提供的服务及其履行义务的能力。由此可见，美国政府将反映政府的受托责任作为政府会计的基本目标，并通过具体目标来实现。

2.德法模式。除德国和法国外，欧洲大陆国家如意大利、西班牙也都采用这种模式，其特点是：会计信息主要向立法机关、行政部门提供，主要提供财政预算信息，这些信息主要供议会和政府管理部门决策使用。如德国规定，政府会计的主要目的是满足立法机关的信息需要，政府会计属“立法导向”型会计，其信息用于“财政”目的而非“管理”目的；法国规定，所有的信息使用者不具有同等的重要性，政府会计信息首先必须确认政府部门自己的需要是最重要的（北京市预算会计研究会政府会计课题组，2006）。

形成上述两种模式差异的主要原因在于其所处的会计环境不同。实行美英模式的国家，大多政治比较开明，集权程度较低，资本市场比较发达，文化也比较开放，注重个性化需求，国家对经济的干预较少；而采用德法模式的国家，大多实行集权管理，国家对经济活动干预较多，资本市场不很发达，属于成文法国家，文化较为传统和保守，往往比较注重集体主义，权力距离也相对较大，等级较为森严，注重按规章办事。

三、国内政府会计目标研究述评

我国现行会计准则、制度对政府会计目标没有明确的规定，只是在《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》和《事业单位会计制度》中对政府财务报告的会计信息质量提出了要求。如，1998年的《财政总预算会计制度》指出：“总预算会计信息应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财务管理的需要。”《行政单位会计制度》指出“：会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理。”

由此可知，我国目前的准则、制度对政府会计信息的要求着重强调合法性和对宏观经济管理的决策有用性，带有明显的计划经济烙印。但“经过20多年的改革开放，市场经济环境已经发生了巨大变化，政府职能的转换、公共财政体制的改革、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等，均对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，从而需要与时俱进，积极推进政府会计改革”(刘玉廷，2004)。而政府会计改革首先要解决的问题就是政府会计目标的定位。因此，根据我国政府会计改革的需要，国内理论界和实务工作者对政府会计目标定位问题进行了热烈的探讨，下文选取大部分的观点进行述评。陈立齐、李建发（2003）认为，政府会计的基本目标在于检查、防范舞弊和贪污，以保护公共财政资金的安全；中级目标是促进健全的财务管理，使得政府提供公共服务的成本是最小的或服务的更好；最高目标是帮助政府履行公共受托责任。

陈小悦（2005）认为，政府会计的目标应表述为：实现政府履行职责的高经济透明度。时津（2006）认为，在政府会计中，向诸如公民、立法机关和监察机关及投资者和信贷者等使用者提供有助于他们评价政府受托责任的信息，是政府会计的最高目标。

张慧、高春（2006）认为，政府会计的运行环境决定了政府会计应该以反映和解除政府的财务受托责任为目标。政府财务报告的根本目的就是为信息使用者评价政府受托责任的履行提供信息，从而解脱政府受托责任，同时增加政府财政的透明度。

王湛（2006）认为，政府会计目标应当定位于提供政府公共部门受托使用社会资源的责任履行的信息。金希萍（2007）认为，政府会计目标划分为基本和具体两个不同层次，基本目标是政府会计服务于政府整体受托责任的全面真实反映；具体目标为：促进政府单位建立健全财务管理机制，帮助使用者评价政府的受托责任，帮助使用者确定政府单位提供服务的水准；通过适当的授权交易，将交易过程和结果记录在财务会计系统中，保证公共财政资源或其他资源真正用于限定的用途，以体现资源的专用性，防范舞弊和贪污，保护公共财政资金的安全；检查政府财务业绩和受托责任的履行情况。

陈穗红、石英华（2007）认为，我国政府会计目标可以定位为两个层次，首先，我国政府会计的基本目标，或言最高层次目标，是提供说明受托责任的信息。其次，我国政府会计的具体目标应是为以下四个方面提供和报告会计信息：第一，反映财政收支活动的合规性。第二，评价政府财务状况。第三，反映政府运营绩效。第四，提供反映政府可持续履责能力的信息。

陈劲松、石道金、彭珏（2008）认为，我国一般政府财务会计的目标应分阶段来确定。在未来3～5年的时间内，我国政府财务会计应在完善财政收支分类改革的基础上，着手完善基于现金制基础或修正的现金制基础的财务会计体系，提供反映政府整体的财务状况、运营情况和现金流量信息，满足政府管理部门、立法机关和审计机关在做出政治、经济、文化和法律决策时的信息需要，从而解脱政府的公共受托责任。

在未来5～20年的时间内，我国一般政府财务会计的目标应定位为在修正的权责发生制基础上提供反映政府财务状况、运营情况和现金流量的财务信息，以满足政府管理部门、立法机关和审计机关在做出政治、经济、文化和法律决策时的信息需要，同时满足投资人及其他利益相关者做出相应决策的信息需要，并有利于社会公众了解政府公共受托责任的履行情况，从而解脱其公共受托责任。

在未来20～50年甚至更长的时间里，我国一般政府财务会计目标可表述为提供以应计制为基础的反映政府财务状况、运营情况和现金流量的财务信息，以满足政府管理部门、立法机关和审计机关在做出政治、经济、文化和法律决策时的信息需要，同时满足投资人及其他利益相关者做出相应决策的信息需要，并有利于社会公众了解政府公共受托责任的履行情况，从而解脱其公共受托责任。

白亚龙（2008）认为，根据我国的具体情况，我国的政府会计目标应定位为以反映履行受托责任，提供全面而详细的会计信息为最终目标，以反映政府财政收支情况，资源使用情况，满足财政管理要求，不断提高政府会计信息的准确度和透明度为现阶段目标。

古军（2008）认为，从现实考虑，应当把提供满足政府公共部门财务管理需求的财务信息作为政府财务报告优先考虑的问题。只有把政府公共部门财务行为、财务活动规范了，财务管理水平提高了，向外部使用者提供全面、完整、真实、可靠的政府财务信息才有基础。随着我国经济体制改革的不断深入和民主化进程的加快，我们应在能够保证内部使用者的需求的基础上，逐步扩大使用者范围和信息公开程度，最终实现受托责任的全面解脱。

综上所述，目前国内对于政府会计目标的定位归纳起来主要有两种观点：第一种观点认为，反映政府的受托责任是政府会计的基本目标。此观点虽然能有效地界定政府的公共受托责任，具有足够的理论依据，且有利于国际趋同。但这需要政府会计全面引进权责发生制，尽可能多地提供信息，以全现反映政府受托责任的履行情况。这种做法与我国现实的会计环境不太相符，成本较高。因为目前我国，在政治环境方面，“中国政治体制目前尚不开放，公民参与政治的机制有限，社会组织化程度低。在这样的政治大环境中，公民的民主意识相对薄弱，话语权也相对不足，很难想象政府财务报告能自觉地面向公众，主动接受公众的监督和制约”（王希，2003）。在经济环境方面，我国个人所得税所占比例较小，这相对于西方国家以个人所得税为主的税种结构而言，从心理上降低了纳税人与政府之间的利害关系程度。此外，我国只有中央政府才具有国债发行权，对国内的国债持有者而言，我国中央政府具有的巨大政治诚信降低了他们对政府财务报告的兴趣。在文化和法律环境方面，受我国传统文化和成文法环境的影响，我国会计职业界的力量相对弱小，因此，他们对政府财务报告影响也相对较小。在教育环境方面，我国高等教育入学率仍然偏低；尽管会计人员队伍庞大，但高级会计人才并不多，而且在会计专业的教学中，政府及非营利组织会计课程安排较少甚至为零。因此，国民素质的相对不高及专业能力的约束降低了外部使用者对政府财务报告的兴趣。另外，黄世忠教授也指出，我国现阶段会计信息的主要使用者仍是内部使用者，他们的需求是内部的财务预算管理，我国公共部门财务管理相当混乱，预算约束无力，因此，强化财务管理和提高效率、严肃预算的执行是当前的首要任务。第二种观点认为，现阶段我国政府会计目标宜定义为以反映预算收支的合规性和财政管理的要求为主。此观点较符合我国目前的现实情况，故笔者支持第二种观点，即本人认为，现阶段我国政府会计目标应定位为：以反映预算收支的合规性和财政管理的要求为主，反映受托责任为辅。