实践公共目标构建新型政府会计体系论文

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编者按：本文主要从政府会计向理财会计的转型；政府会计向服务会计的转型；政府会计向民生会计的转型；政府会计向公共会计的转型进行论述。其中，主要包括：政府必然和必须要对这些事件的处理投入大量人财物、一般谈及理财，多从企业和个人角度考虑、政府会计也必须积极向理财型会计转变、公共财政的本质是公共选择，是民主财政、政府不再是统治阶级的政府，而是为民服务的政府、民生，自古以来就有“国计民生”之说、政府会计要时刻和始终站稳“行人民民主、对人民负责”的立场、坚持公开、公正、合法、透明等原则，切实维护建设好公共利益、加强对政府在公共财政收支方面的核算和监督等，具体请详见。

内容摘要：在公共危机已具普遍性和不可避免性的现代社会里，作为公共利益代表者和维护者的政府，必须站在人民大众的立场，对包括公共危机处理在内的所有公共活动开展各种有效的管理，提供及时周到的公共服务，实施多种多样的惠民利民政策和举措，助推系列公共目标的实践和实现。这其中同样要求政府会计进行转型，形成一种融理财会计、服务会计、民生会计和公共会计于一体的新型政府会计体系。

关键词：公共危机政府会计公共利益转型

在突如其来的地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响和损失的公共危机事件发生时，政府必然和必须要对这些事件的处理投入大量人财物，全力保障灾区人民生活生产、基础设施使用、交通运输运营、救死扶伤工作等方面的正常有序。而这些投入是否合理有效地被利用和运用，是否适合与满足了救危扶危的根本需要，则既要求政府会计充分发挥其核算、监督、管理和调控等职能，为政府科学有效地及时决策提供高质量信息，又要求政府必须认真考虑和做好科学理财、服务救灾、体恤民生、维护公益等应对策略，实现政府职能的根本转变和政府会计的积极转型。

一、政府会计向理财会计的转型

一般谈及理财，多从企业和个人角度考虑，很少涉及国家理财、政府理财，特别是政府理财的质效问题几乎成了边缘性问题。政府理财是市场经济优化资源配置的一条轨道，政府作为公共利益的代表，更应该讲求理财的质量，确保作为政府重要理财活动内容的财政资源的优化配置。而理财水平的高低和理财质量的优劣直接反映一个政府的行政能力和执政水平。高质量的政府理财是公共财政的社会效益和经济效益有机协调以及保持宏观稳定和可持续发展的重要保证（方小桃，2005）。按照《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，以科学发展观为指导，坚持科学理财、民主理财、依法理财的原则，进而实现生财有道、聚财有度、用财有效、管财有法的良性循环及其可持续发展，从而实现满足公共需要的目的。这种本领就是政府理财能力，具体包括生财能力、聚财能力、用财能力和管财能力四个方面（蒋国发2008）。

与政府培植、发展和提高理财能力相适应和配合，政府会计也必须积极向理财型会计转变，对一直以来只有预算会计，没有政府会计，而预算会计又主要围绕财政预算收支来展开工作和发挥职能的现状进行改进和改观；突破现行以现金收付制为特征的预算会计制度一定程度上制约了财政资金科学化管理的局限；克服预算会计无法将政府资本性支出的使用过程和结果保留在政府和公众的视野中，无法通过政府财政部门对外披露的信息全面反映政府资产存量、增量和流量信息，无法对政府债务的发生与清偿进行连续核算和反映等不足。因为政府理财不仅仅只为自己理财，不仅仅只有聚集和使用财政收支的单一内容，不仅仅只用一年一度的政府工作报告形式对外公开理财情况，可以说，政府为发展社会经济、增强综合国力的理财来源、渠道和方式的选择运用情况，政府理财活动过程和结果的质效情况，政府理财信息的公开数量、质量、范围、时间、程度等情况，都会在很大程度与范围上对财政管理现代化水平的提高、政府会计理财功能的发挥、政府在国内国际市场上的形象和威信树立产生重大的影响作用。因此，推进政府会计改革，强化政府会计的理财管理功能，是实现政府科学理财、提升财政管理水平的现实而必然的选择。

同时，公共财政的本质是公共选择，是民主财政，因而具有依法理财和民主理财的内在要求。公共财政的建立与建设打破了计划经济体制下的财政所提供的公共服务存在着城乡有别、人物有异等不公平现象的格局，实现了阳光财政、民主理财的新财政理念，推动了政府公共管理向关注效能、效率和效益的转变，这将促使政府在有效发挥有限职能时，在内外监督管理制度的规范约束下，发展成为宏观调控有力的政府。公共危机的爆发所产生的影响在时间和空间上大大扩大了，它会导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡与非正常状态，极易威胁社会的公共安全和公共利益，影响和破坏社会稳定和健康，而在其发生之前，需要投入必要的人财物做出积极有效的预防应对举措，以预控和减少危机的发生。政府在这其中会充分发挥协调、组织、调配社会各种人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源整合的职责和作用。政府会计必须对此积极反应和跟进，积极向理财会计转型。这种理财会计需要政府既能合理融通社会各种资金，合理分配和使用社会各种资源，又能对这些资金和资源的流动过程与结果有所掌控，能知其来源与流向，能晓其效用与效益，以明确自身的受托责任，更能通过必需的记录、计量程序与确认、报告、披露方式形成对其决策有用的信息。

二、政府会计向服务会计的转型

在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重大战略任务，着重强调“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这要求现在的政府不再是统治阶级的政府，而是为民服务的政府，应该由管制型向服务型转变，或者说由经济主导型向公共服务型转变；政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为其核心职能，必须把维护公平正义作为基本价值取向，从经济建设型政府转向公共服务型、社会管理型政府（高尚全，2008）。

与此呼应和适应，政府会计向服务会计转型，就需要其在国际安全、国防外交、行政管理、公共危机等国家性公共服务，在基础设施建设、市场竞争秩序建立等市场性公共服务，在教育科技、社会保障、公共医卫等社会性公共服务等方面发生和发展的各种经济业务活动或事项加强规划、核算、监督、管理、控制等，以此全面而真实反映政府的受托责任情况及其中的有用信息提供情况。尤其在公共危机发生前后，作为国家行政机关的政府，更需承载着和承担起治理国家、整合社会、服务民众的职能。我国目前以预算会计代替政府会计的做法，使得政府所体现的服务民众的职能不明显，这就导致政府会计在有没有服务职能、有多大的服务职能上存在疑虑和分歧。政府会计不论是作为一种理财会计还是服务会计，其基本的目的都在于记录、核算和反映政府筹集和安排使用资金的过程和结果。而在危机之中的政府会计，更需凸显其服务会计的功能与作用，强化政府对市场主体的产权保护和对市场个体的权益维护，协调社会经济有关各方在危机和非危机状态下的和谐关系，提供为保障国民安居乐业的公共产品服务，通过利益协调机制和利益表达机制来缓解利益社会的失衡情况；应围绕政府所开展的系列公共危机治理活动，为企业和老百姓合法权益的享有提供良好的、安全的、公平的信息环境；为政府有效化解各类矛盾，加快解决受灾企业和民众的就业、生活、医疗、社会保障等问题发挥重要作用。

三、政府会计向民生会计的转型

民生，自古以来就有“国计民生”之说，在《辞海》中被解释为“人民的生计”，孙中山将其作为三民主义的核心纲领之一，十六大、十七大对其作了深刻的诠释，从而使其不断成为社会各界尤其是政府部门最为关注的焦点之一。从责任角度看，民生就是党和政府以人本思想和人文关怀为施政最高准则的一种大众情怀和神圣使命。民生与民族、民主、民权相互倚重，其层次范围也由原来的生产、生活资料提供与满足上升为生活形态、文化模式、精神状态、幸福程度等需求保质保量供给与满意。政府在处理和解决关乎就业、教育、分配、社保、稳定等现实民生问题时所进行的各种资金（资本）筹集、投放、分派等工作，所开展的让人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等活动，都需要政府会计向民生会计转型，对政府投入到公共领域、供给到基本公共服务、使用到社会保障体系建设和政策机制完善落实的各项民生事项资金（资本）进行充分的记录、计量、确认、报告，使政府所拥有或可支配的资源最大可能地用于改善民生、体现民意、反映民愿；实现全面、及时、准确和真实地核算、监督、反映和管理为改善民生而开展的资金流动、资源派送行为。

亚里士多德曾说：“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西”。事实亦如此，越是共有的、公共的，它遭到破坏性的可能性就越大，尽管它与每一个人息息相关，如清新的空气、洁净的水源、茂密的森林、珍稀的动植物、不可再生的能源等。对这些通过市场调节无法使其改变和改善的资源和环境，只有政府有能力和实力来设计规划和建设保护，政府会计转型为民生会计就是其中的一种重要规划和建设。尤其在面对公共危机时，政府会计要时刻和始终站稳“行人民民主、对人民负责”的立场，对政府为改善人民生活质量、帮扶社会弱势群体、关乎千家万户生活命脉而投入的扶危救困资金、抗震救灾资金、流行病害防治资金、灾后重建恢复资金等，要加强核算、反映、监督、控制和管理，确保这些资金的流量和流向真正惠及人民、由人民共享，发挥出最大的经济效益和社会效益。

四、政府会计向公共会计的转型

中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。无论是从道义、经济和能力等方面看，政府应该是公共产品和服务的供给主体，不能看轻自己作为公共产品和服务天然提供者的地位和作用。

政府是人民的政府，它既要代表最广大人民的根本利益，为经济、社会等事务服好务、担好责、履好职，还要适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、公正、合法、透明等原则，切实维护建设好公共利益。这种公共利益的达成和满足，不仅仅只针对政府行政事务过程和结果，不仅仅只有预算会计信息报告和披露一种途径，更多的还在于以公共会计的方式对社会公共资源配置使用情况进行及时反映、民主公开，实现人民知情权、当家作主权的扩大。这种需要在公共危机发生后表现更为强烈和突出，但在高度信息化、网络化的时代，也很容易实现。政府会计只有如此转型为公共会计，才可以使人民能够得到更广泛、更便捷的信息和服务，改变政府与企业、公民之间的信息不对称，大大降低行政成本和问题出现后的游说成本、管理成本，减少或遏制腐败的发生。

因此，随着政府在转型中对公共财政体制和公共投资体制改革的力度加大，政府会计也必须随之向公共会计转型，加强对政府在公共财政收支方面的核算和监督，确保公共财政的公共属性，让有限的公共财政用于公共领域，更好地发挥公共财政的实际效用。这就要求，政府会计应更多地把注意力投向公共产品和公共服务提供过程的有效核算和监控上，积极努力地为政府解决在社会亟需公共产品和服务供给不足或无力供应问题时及时提供有用信息支持，并伴随法治国家政府对经济适度干预的法益目标是社会公共利益（王保树，2008）的逐步实施和实现，不断适应和满足维护、保全和发展公共利益的社会需要。