政府会计主导型管理论文

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【摘要】文章站在宏观层面探讨会计管理体制，并指出建立政府主导型会计管理体制是我国会计管理体制改革的方向。

【关键词】会计管理体制；会计制度改革；政府主导型会计管理体制

一、会计管理体制及其内容

会计管理体制是指各级会计管理部门之间及其与基层会计核算单位之间在会计工作管理方面的权责关系。从其所涉及的范围看，会计管理体制包括两个层面：微观层面和宏观层面，微观层面就是站在企业的角度审视会计管理，具体内容包括：会计人员管理体制、内部会计与财务制度的制定、会计工作的领导体制等。微观层面的会计管理目标是服从和服务于企业管理，与特定的企业管理和公司治理制度相适应；宏观层面的会计管理体制，就是站在政府角度审视会计管理，从其具体含义看，主要是指政府对会计管理的监管。主要内容包括：会计工作领导体制、会计规范制定权限的划分、会计人员的管理机制等。基于篇幅所限，本文仅探讨宏观层面的会计管理体制，具体内容如下：

（一）会计工作的领导体制

从宏观层面看，全国的会计工作实行“统一领导，分级管理”的原则，即：国务院财政部统一领导和管理全国的会计工作，地方各级人民政府的财政部门分级管理本行政区域内的会计工作。各级业务主管部门和基层单位在受上级或同级财政部门指导并遵守国家会计法规制度的前提下，有权根据本部门、本单位的实际情况灵活组织会计事务。从微观层面看，企事业单位的会计工作归企业管理当局主管。

（二）会计规范的制定权限

在我国，会计行政法规、会计准则和统一会计制度的制定权限主要集中在国务院财政部，各地区、各部门可在财政部规定的前提下制定本地区、本部门的会计制度或补充规定，各企事业单位可在财政部以及地区或部门规定的前提下，制定本单位的会计核算与管理制度。

（三）会计人员管理机制

包括会计人员的业务管理和人事管理。在我国，会计人员的业务管理主要由财政部门负责，管理的内容包括会计人员上岗条件的认定、技术职务的考评、年度资格的审查等。会计人员的人事管理主要由所在单位负责，管理的内容包括职务任免、职务升迁、人事关系变动等。

二、会计管理体制对会计制度改革的制约

由会计工作领导体制、会计规范制订权限和会计人员管理机制构成的会计管理体制，对我国会计制度的改革具有强烈的制约作用，它不仅决定由谁来制定会计制度，制定何种会计制度，而且影响着会计制度的权威性及其在会计实践中的贯彻执行。这也正是笔者讨论这一问题的原因。

会计管理体制的形成与特定的社会经济体制紧密相关。在高度集中的计划经济体制下，经济利益主体单一，企业财务与国家财政混为一体，与此相适应，国家对会计只能采取直接管理模式，运用行政手段对所有的会计事务进行统一集中管理。在我国，这种在高度集权的计划经济体制下形成的“政府强制性”会计管理体制，并没有随着社会主义市场经济体制的建立而予以改变，而是一直延续到现在。其基本特征是会计工作由财政部统一领导，会计准则和会计制度由财政部统一制定，会计人员的业务管理也由财政部门统一负责。客观地评价，政府强制型的会计管理体制在计划经济体制时期，对于保证我国会计工作的统一性和有序性、满足宏观层面上的计划管理、维护国家的经济利益发挥了积极的作用。然而，随着经济体制改革的深入，特别是我国加入WTO，这种管理体制的弊端日益显现。具体表现在：

第一，以政府利益为导向的会计目标不能满足市场经济条件下企业各利害关系人对会计工作的多样化需求，特别是投资人和潜在投资人的要求。

第二，与市场经济体制相适应的会计自律机制难以真正建立，会计行业组织的应有作用得不到有效发挥，使会计管理成为政府的孤军奋战。

第三，政府对会计工作事无巨细的管理方式，不利于做到“大的方面管住管好，小的方面放开放活”。市场经济体制建立以来的会计实践充分说明了这一点。

第四，不符合政府主导与行业自律相结合的会计管理国际惯例。

可见，政府强制型的会计管理体制越来越不适应市场经济的规律和会计国际化的趋势。“政府角色无处不在，行政干预无所不包”的特征逐渐成为会计制度改革和发展的阻力，从一定程度上讲，甚至成为制约社会经济发展的重要因素。因此，根据社会经济环境的变化，适应生产力水平多层次、所有制结构多样化、会计信息市场化的趋势,建立与市场经济要求和现代企业制度相吻合、与国际会计惯例相协调的新型会计管理体制势在必行。

三、改革会计管理体制的基本思路

站在宏观层面分析，任何一种会计管理体制的形成或选择，都有其客观原因和必然性，不同的社会经济环境造就不同的会计管理模式，目前世界各国的会计管理模式大致归为三种类型：一是行业自律型。其基本特征是会计职业团体功能强大，政府对会计工作很少干预，会计规范的制定主要由民间会计职业组织完成，会计工作的监督主要依靠会计中介机构。这种会计管理体制主要在美英等国采用；二是政府主导型。其基本特征是政府掌握会计管理主导权的同时，充分调动民间会计职业团体的积极性，会计规范主要由政府部门在法律的指导下制定或干脆通过法律形式体现，会计工作的监督由政府和会计中介机构共同完成。这种会计管理体制主要在大陆法系国家采用；三是政府强制型。其基本特征如前所述。它形成于前苏联的计划经济体制时期，我国从建国初始学习苏联模式采用这种管理体制直到现在。

从各国会计管理的实际情况看，20世纪90年代中期之前，行业自律型体制曾被推崇为会计管理的理想模式。自从美国出现“安然”、“世通”等一系列会计丑闻后，人们对这种会计管理模式提出了质疑，美国会计界、企业界和政府都在重新考虑会计的管理问题，特别是如何加强政府对会计的管理。2001年美国国会颁布的“萨班斯法案”，强调必须加大政府的干预力度，明确指出了政府管理会计的目的和手段，结束了行业自律型会计管理体制的“辉煌”，踏上了政府管理与行业自律相结合的征程。至于以我国为代表的政府强制型会计管理体制存在的弊端及改革的必要性，前文已作阐述。可见，在三种管理体制中，唯有政府主导型管理体制通过半个多世纪的实践证明，确实行之有效，且代表了会计管理体制的发展趋势。因此，笔者认为，我国会计管理体制的改革方向应当是实现政府强制型向政府主导型的转变。具体地讲，应从以下三个方面着手：

一是在保证财政部对全国会计工作实施统一领导的前提下，适当下放会计管理的权限。会计规范的制定，如属法律规范，由政府有关部门征求各方面意见后制定和颁布；如属技术规范（如会计准则），应当在财政部的统一组织和领导下，由政府管理机构、会计学术团体和会计实务界共同制定；如属内部会计规范（如内部会计制度、内部控制制度等），完全由各单位自行制定。

二是理顺会计工作的监督权限。建立以国家会计监督为主导，以社会会计监督为主体、以内部会计监督为基础的会计监督体系，明确各级会计监督机构的对象、范围、内容和方式，充分调动会计中介机构的积极性，逐步形成社会会计监督的主体格局，满足各种利害关系人的需求。

三是将会计人员的业务管理权限适当下放给人员所在单位或行业组织。政府通过法律法规实施宏观指导和调控，不再具体负责会计人员的上岗条件审查、技术资格认定和考核等工作。特别在企业，必须明确会计人员的单一身份，停止政府向企业委派会计人员的做法，使会计人员真正成为企业的管理人员，完全接受所在单位的领导，服务于企业经营管理的需要。

总之，构建政府主导型的会计管理体制，不仅适应会计管理的国际发展趋势，有利于推动我国会计制度的全面改革，实现统一会计制度为核心的会计规范体系向会计准则为核心的会计规范体系的转化，而且有助于社会主义市场经济体系的建立和现代公司治理结构的完善.