当代公共经济政策系统改进研究

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［摘要］《史记·货殖列传》是司马迁关于古代工商业者经济问题的专篇论述，介绍了当时各地的经济情况，开辟了正史中为商人立传的先河。其序文《货殖列传序》是一篇工商业经济论文，深刻体现了司马迁的远见卓识。所谓以史为鉴，可以知兴替。文章尝试从公共政策分析和公共经济学的角度解读其对公共政策学科的启发，尤其是对当代公共经济政策系统改进的启发。

［关键词］《货殖列传序》；公共政策；公共经济

公共政策是具有公共决策权力或权利的政治主体在特定时期为实现或服务于特定目标而制定或适用特定行为规范的过程及其结果。它是一系列制度过程，作为该过程产出或结果，具有约束力的各种谋略、法令、条例、办法、措施的总称。公共政策的目的是解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益。《货殖列传序》中司马迁的经济学观点，对当今公共政策系统的改进和优化有一定的启示意义，值得我们认真研究。

1从《货殖列传序》看公共政策的理论和功能

1．1《货殖列传序》揭示的公共政策理论

一是公共选择理论。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”体现了公共选择理论，该理论主张所有政治主体都如同市场主体一样，在政治活动中追求自身利益的最大化。布坎南中国管理信息化ChinaManagementInformationization2021年8月认为，个体在政治生活中走到一起，其目的是为了自己的利益，如同人们在市场中走到一起一样；通过相互之间的契约，他们可以保护自己的财产，如同市场中的贸易行为一样。二是精英理论。“于是太公劝其女功”“管子修之，设轻重九府”。这体现了精英理论，该理论主张公共政策可以被看成是握有统治权的杰出人物的价值观和偏好的反映，公共政策不是“群众”通过他们的要求或行动来决定的，而是由掌握统治权的杰出人物决定的，并由行政官员和行政机关付诸实施。精英理论揭示了一个重要事实，即在任何已有的政治制度下，总是少数人统治多数人；它有助于了解部分社会现实与政府部门决策形成过程，但是精英人物的统治与决策的形成是否受民众的影响，是一个难以判定的问题。因为民主政治社会的基本价值前提之一就是要求政府反映民众的要求以获得其支持，因此，决不能忽视民众的要求及其对政策的影响。精英理论所倡导的渐进主义政策变迁观点，在节奏大大加快的现今时代也越发不适应。社会流动性加快，人民要求日益多样且变化频率加快，精英标准以及行为方式也不断变迁。

1．2《货殖列传序》体现的公共政策功能

一是导向性功能。“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”这体现了公共政策的导向性功能。物质性导向功能明确规定目标，不强制实施，通过有计划的宣传、教育、经济激励及其他措施予以保障，其类似于调节性功能，但主要运用正向鼓励性手段来实现。名誉性导向功能政策的制订关键在于影响对象的观念或思想意识，推动各种政策理念的社会化，该类政策主要是产生精神性或道义上的影响，一般不会产生直接物质性影响。二是管制性功能。“管子修之，设轻重九府。”这体现了公共政策的管制性功能，也可以称调控功能。公共政策的调控功能是政府用以实现各种政治社会目标的基本手段。管制功能的形成通常涉及两个或多个阶级、社团之间的冲突，出于对这些冲突进行调节的需要，目的在于确定和维持特定的社会、市场或管理秩序。管制功能以规范性法律法规形式出现，通常以强制手段作为保证，属于预防消极被动型政策功能，是最原始的政策功能。三是分配与再分配功能。“上则富国，下则富家。贫富之道，莫之夺予，而巧者有余，拙者不足。”这体现了公共政策的分配与再分配功能。1897年意大利经济学者巴莱多提出了“二八定律”：社会上20％的人占有80％的社会财富。这说明财富在人口中的分配是不平衡的，有这样两种人，第一种占了80％，拥有20％的财富；第二种只占20％，却掌握80％的财富。政策的分配功能就是政策主体将公共价值分配给人口中特定部分，再分配性功能则是政策主体有意识地在社会各阶级或团体间进行收入、财产和权利等私人价值转移的特殊分配形式。

2公共经济角度下中国近代公共政策系统的改进历程

政策系统是为实现公共政策功能，由若干政策主体、程序、制度以及各种环境因素通过相互作用而形成的一个有机体，包括政策子系统和环境子系统。“于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐”“其后齐中衰，管子修之，设轻重九府，则桓公以霸，九合诸侯，一匡天下”。这体现了政策的一个改进过程。为了更好地保障公共政策的实际效果，随着政策环境的改变，政策内容也会不断调整。我国的公共经济政策也历经了几个不同的阶段。

2．1改革开放前的中国公共经济———公共政策绝对的强制性

改革开放前的中国公共经济由公共部门统治一切。公共部门几乎垄断所有社会资源，从城市的低工资高福利到农村的“政社合一”模式，不管是宏观控制还是微观经营都体现了公共政策的强制性。公共部门对社会财富拥有绝对支配权，实行计划经济和严格的财政控制。公共部门是国家管理经济的主要渠道，公共政策缺乏与社会的沟通。这种公共部门垄断国民经济的高度集权计划模式给中国经济带来了消极影响。旧政策因没有实现它们的目标，或者对它们意在解决的问题没有发生作用而走向失败。导致政策失败的因素主要为：一是政策主体内在性与执行不力，即政策可能被以削弱其功能的方式进行落实，包括内在性抵制、寻租、低效率与无能力；二是政策本身问题，即政策只能解决公共问题或众多根源中的部分问题，政策可能有互不相容的目标而相互冲突，政策滞后，政策成本与收益具有分离特性；三是政策系统构成与运行机制问题，即政策系统自身、各子系统内部以及相互之间互动机制可能存在种种问题，导致政策失败。

2．21979-1993年的双轨制改革———公共政策改进的开放性

我国公共政策制定过程的特点是权力精英的内输入。决策过程中的利益要求不是由政策体系外部的社会结构输入政策制定系统，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入。而双轨制改革预示着公共政策逐步开放，公众通过投票选举、请愿、上访、听证等方式参与到公共政策的制定中，公共经济开始逐步焕发独立的生机活力。随着十一届三中全会的召开，我国实行改革开放政策，建立社会主义市场经济，1979-1993年我国实行双轨制改革，国家财政下放权力给国有企业和地方政府。1980年，中央政府和地方政府开始分灶吃饭，实行地方财政包干。1983年，国有企业实行“利改税”，国有企业按法律规定向政府纳税，不再向财政上缴利润。1985年，国务院决定基本建设投资由原来的国家预算安排“拨改贷”，财政不再拨款，改为银行贷款。2．31994年以后政府职能的转变———公共政策环境的适应性公共政策环境是政策系统边界以外的实体、状况和事件组成的一个并列系统。政策输出可能改变环境，从而改变由环境提出的要求和支持，并改变系统自身。输出可能导致新的要求与支持，并进一步导致新的输出，构成一个循环往复的过程。公公共管理共政策在执行过程中通过分析政策制定或形成，研究不同功能的实现过程、效果及功能主体，通过动态改进政策系统来提高政策质量并端正社会发展方向。1994年以后政府职能发生了转变，一是建立了新的财税体制，并确立了复式预算制度，逐渐与国际接轨；二是深化了国有企业的改革，基本解决了政企不分的问题；三是实行了政府机构的改革，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上，逐步形成“小而精”的政府。并明确提出建立公共财政体系的目标———适应市场需要，提供公共服务，增进市场效率。我国公共政策的改进历程也为进一步优化公共政策提供了启示：一是通过纳入多种政策主体、协调政策实施主体关系、充分发挥非官方政策主体作用等方式，来保持政策主体系统的多元性与开放性；二是通过加大资源投入、优化组织结构、规范监督体系等方式，来保持政策执行系统的实施性与针对性；三是通过积极发挥主观能动性、认识并利用外部客观规律来保持政策系统与外部环境的适应性与平衡性。

3公共政策功能限度对政策系统的要求

公共政策系统的功能限度可理解为公共政策功能效果发挥的边界。对于某一公共政策，政策在其体系中实现特定目标政策效应最大化的范围；对于整个政策系统，政策在政府部门职能范围内，以实现社会收益最大化为目标，在各个政策相互配合制约中提供公共产品和社会服务的程度。公共政策的功能限度是经济、效率、效能、公平的综合有机体现。为有效避免发生政策内容与政策预期目标出现偏离的情况，在政策制定以前，政策主体就必须要对当下的诸多政策环境进行全方位的归纳总结，进而才能够以预期目标为基础，以政策环境的考察内容为补充，建立起符合当下政策环境的公共政策，最终保障公共政策能够得到良好的执行，同时，还不会出现偏离政策目标的情况。

3．1公共政策制定要兼顾公平性和科学性

公共政策制定是公共政策权利的体现，政策内容构成易受政策制定者的意志左右，同时也可能受到利益集团的影响。随着社会发展日新月异，我国已经进入经济高增速和高质量发展的转型期，政府不仅需要充分考虑政策环境因素与政策对象的利益诉求，还要保证政策制定具有一定的前瞻性，才能尽可能适应社会急剧变化，保证政策执行的相对稳定长效。一是纳入多源政策主体，征求官方政策主体意见，统筹非官方政策主体观点。二是综合采纳政策议程，政府议程随政府日常工作产生，关注在政府职权范围内的工作并采取相应的行动；大众议程由公众通过信访投诉、舆论讨论产生，关注社会重大问题且在政府职权范围内，再由政府做出相应的反应。

3．2确保公共政策执行的灵活性和畅通性

政府部门在贯彻落实中受政策执行者能力、信息、权威资源的影响，政策目标人群对政策合法性、权衡自我利益以及情感道德的认同程度各有不同，政策在执行过程中可能会出现偏差，严重情况下会导致政策失效。为了消除政策失真、避免政策失效的情况发生，公共政策在执行过程中应具有动态灵活性，即在允许限度内采取灵活的做法，以确保政策严肃又活泼、权威又亲民，共同促成政策目标顺利达成。同时也要保证政策执行者与政策对象沟通的畅通性，在社会利益最大化的过程中，我们应追求某一方利益向好而不会有其他人利益受损。政策执行者倾听政策对象的诉求，畅通行政听证、意见征询、信访等途径，积极论证出让多方满意且服从的方法，正所谓“兼听则明，偏听则暗”。

3．3建立公共政策全过程监督及评估机制

公共政策发挥作用最大的阻碍往往并非公共政策制定者和执行者出现认知能力缺陷，两者间的利益差别可能是导致政策失真的根本原因。公共政策自身的缺陷，造成了执行困难、应付执行、多策打架的现象。因此需引入第三方监督机构对公共政策全过程进行监控，在政策执行一段时间后，由专业人士进行政策可行性评估。一是内外联合监督公共政策执行，内部监控包括组织结构协同分工、专设纪律监督部门以及国家纪检监察机关，外部监控包括立法、司法、政党和社会团体、企业以及公众监控。二是系统评估公共政策全过程，包括政策方案、政策执行以及政策效果，通过权衡多方信息，来调整政策和优化资源配置。

4结语

《货殖列传序》中有诸多的内容可以对当今的公共政策系统改进及功能限度的优化进行启发，这不仅说明司马迁有远见卓识，也说明古代文献中有很多能够启发现代工作的改进的内容。因此在现代工作过程中，不仅要参考现代的诸多理论内容，还要从古代文献中发掘出具有参考作用的文献，并以其内容为基础，结合现代社会的实际情况，对相关想法进行完善和补充，确保其能够符合现代社会的实际需要，最终促进现代工作效果的提升。我们要优化创新政策系统，关键是重塑政府与社会的权利关系，科学制定政策、优化执行过程、监督评估政策，让公共政策发挥最大的作用，建设“不缺位”“不越位”“不错位”的政府。

主要参考文献

［1］谢明．公共政策分析概论［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．

［2］樊勇明，杜莉．公共经济学［M］．上海：复旦大学出版社，2011．

［3］肖珊．公共政策系统视角下的《货殖列传序》［J］．商情，2018（6）：263．

［4］刘帆．从《货殖列传序》分析公共政策系统的功能限度［J］．河南农业，2020（3）：63－64．

［5］何伟峰．《货殖列传序》对当代公共政策系统功能优化的启示［J］．辽宁经济，2020（9）：13－15．

作者：唐珑峻 单位：武汉大学政治与公共管理学院