金融扶贫实践与有效路径

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摘要：评估金融扶贫成效对于地区决战脱贫攻坚、决胜同步小康的全面胜利具有重要现实意义。通过对现行金融扶贫政策文件的梳理，选取贵州金融扶贫案例作为样本，从金融扶贫现状、工作措施与成效对金融扶贫的实效进行评估，发现贵州脱贫攻坚中存在金融助力不足的问题。建议加快健全金融扶贫政策保障体系、完善风险补偿机制、加快金融产品创新和推进贫困地区信用体系建设，更好地发挥金融扶贫在脱贫攻坚中的重要作用。

关键词：金融扶贫；特惠特；信贷

一、研究背景：我国的扶贫政策与金融扶贫

我国改革开放40年来，以经济建设为中心，全面加快经济社会发展步伐。规划和组织大规模扶贫开发活动，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等中长期扶贫规划，有力地推进了农村扶贫开发进程。我国农村减贫的进程大体上可以分为三个阶段。第一阶段（1978—1985年），是制度变革下经济增长拉动型的反贫困阶段，即以经济增长为主导的缓解贫困的模式；第二阶段（1986—2000年），是政府主导下开发式扶贫阶段，实行以开发式扶贫政策为主导的扶贫模式；第三阶段（2001年以来），是全面建设和建成小康社会进程中的扶贫开发阶段，即开发式扶贫与多项惠农扶贫政策并举的整合式扶贫阶段［1］。我国的金融扶贫是随着国家扶贫开发的进程及政策演变而不断变化，自1994年我国出台的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出要安排“各项财政资金、信贷资金，增加以工代赈资金和扶贫贴息贷款等扶贫资金投入”，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提出要“继续安排并增加扶贫贷款”“适当延长贷款期限”“扶贫贷款执行统一优惠利率”，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出要“完善国家扶贫贴息政策，推动贫困地区的金融产品和服务方式创新”“积极发展农村保险事业”。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出“加大金融扶贫支持力度，加强金融精准扶贫服务”。由此看出，我国农村金融扶贫理念经历了从单一信贷优惠到综合金融服务的过程，可划分为救济式扶贫阶段（1949年至1985年）、开发式扶贫阶段（1986年至2010年）、金融扶贫大格局阶段（2011年至今）。

二、金融精准扶贫体系与金融扶贫政策梳理

（一）金融精准扶贫体系。金融扶贫是政府运用法律、货币政策、财政政策等机制或手段，调动金融机构增加对贫困地区信贷资金的供给，为那些长期遭受金融排斥的贫困地区的中小企业和贫困群体提供均等的金融服务机会［2］。经过40年的金融改革，中国农村金融形成了以商业、合作和政策性金融机构相互补充，银行金融机构和非银行金融机构共同发展的现代农村金融体系。包括以中国农业银行为代表的大型国有商业银行、以农村信用社（农村商业银行）为代表的合作金融机构、以中国农业发展银行为代表的政策性金融机构以及以村镇银行为代表的新型农村金融机构。农村金融机构覆盖率持续扩大，农村金融产品和服务方式不断创新，扶贫方式、扶贫信贷投放量不断增多，各金融组织通过发挥各自经营特点和业务优势，公开、公平竞争，逐步建立了符合市场经济规律的金融扶贫服务供给体系。（二）金融扶贫政策梳理。1.国家层面金融扶贫政策党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发的顶层设计，不断完善金融扶贫体制机制，金融扶贫政策体系基本形成。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求加大金融扶贫力度，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。对各类金融机构的专项贷款进行贴息，支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金。2018年6月15日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出：“加强扶贫再贷款使用管理，优化运用扶贫再贷款发放贷款定价机制……加强金融精准扶贫服务……创新产业扶贫信贷产品和模式，建立健全金融支持产业发展与带动贫困户脱贫的挂钩机制和扶持政策。”由此，在国家层面的金融扶贫政策制度体系逐步形成，并日趋完善。2.省级层面金融扶贫政策贵州结合本省脱贫攻坚实际，根据中央有关脱贫攻坚政策精神，先后制定了一系列脱贫攻坚的金融扶贫政策文件，为金融助推脱贫攻坚发挥制度保障作用。2015年10月16日，《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》对支持各类金融企业到贫困县设立分支机构，支持贫困县开展农村产权抵押融资业务作出明确要求。同时提出全面实施精准扶贫“特惠贷”，为贫困户提供免抵押担保、低利率、财政贴息补助的小额信用贷款。2015年12月4日，《中共贵州省委贵州省人民政府关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》要求强化金融扶贫制度设计。加大对扶贫龙头企业和农民专业合作社的扶持力度，进一步完善利益联结机制，成立扶贫开发投融资平台。贫困县设立扶贫贷款风险补偿基金，设立政府出资的融资担保机构。2018年6月26日，《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入实施打赢脱贫攻坚三年行动发起总攻夺取全胜的决定》对银行业金融机构服务贫困地区、深度贫困地区的存贷款支持提出明确要求。与此同时，当地人民银行、银监局围绕省委省政府的金融扶贫政策制定出台支持地方扶贫开发的金融配套制度文件，形成地方的金融扶贫政策体系。

三、贵州脱贫攻坚与金融扶贫现状

（一）贵州脱贫攻坚现状。贵州是一个多民族交汇融合的内陆山区省份，由于经济、历史、自然等方面原因，经济总量小、人均收入水平低，发展相对滞后既是贵州的基本省情，又是贵州贫困的症结。贵州是全国贫困人口多、贫困面广、贫困程度深的省份。如期打赢脱贫攻坚战是贵州当前最大的政治任务。党的十八大以来，贵州大力实施“大扶贫战略行动”。在过去五年中，农村贫困人口减少了670.8万人，易地扶贫搬迁173.6万人，贫困发生率从26.8％下降到8％以下。减贫和搬迁人数是全国最大的省份，为全国的扶贫创造了“省级模式”。截至2017年年末，贵州剩余贫困人口280.32万人，占全国总数的9.3%。贫困县66个，其中国家扶贫开发重点县50个，是全国贫困人口最多的省份之一，其中60岁以上老年人73.12万人、占18.52%，长期患病和大病人口33.7万人、占8.54%，残疾人28.15万人、占7.13%，深度贫困地区贫困人口156.65万人、占55.9%。脱贫攻坚任务十分艰巨。（二）贵州金融扶贫现状。新形势下，贵州银行业金融机构在遵守金融规则、顺应金融规律、确保合理利润和防范金融风险的前提下，积极支持地方经济社会发展，履行社会责任，助推脱贫攻坚，充分发挥金融在决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会中的重要支撑作用。1.贵州金融扶贫状况根据中国人民银行贵阳中心支行统计数据，截至2017年年末，贵州精准扶贫贷款余额3931亿元（其中个人精准扶贫贷款余额301亿元），新增1317亿元，均位居全国第一；全省扶贫再贷款限额244.2亿元，余额240.6亿元，均位居全国前列。在扶贫资金投入上，贵州在全国率先发行首批扶贫票据，注册金额达114亿元。贵州农信（农村信用社、农村商业银行）发放“特惠贷”144亿元，自开办以来累计发放350亿元，余额271亿元。贵州银行、贵阳银行向贵州农村“组组通”项目投放资金98.4亿元，支持89个县（区）市共计9726个建设项目，建设规模达24861公里。目前，贵州“政府主导、央行牵头、各方参与”多频共振的金融扶贫工作机制更趋完善，全省金融大扶贫格局初步形成［3］。2.贵州农信金融精准扶贫现状党的十八大以来，贵州农村信用社积极投身“大扶贫、大数据、大生态”三大战略，坚持金融精准扶贫方向，以改革发展为主线，以助力脱贫攻坚为目标，以打造“五张名片”为手段，精准把握扶贫命脉，找准扶贫难点痛点，脱贫攻坚金融服务成效明显。截至2017年年末，全省农信系统向66个贫困县贷款余额2531亿元，占全部贷款余额的59.3%。20个极贫乡镇贷款余额达到26亿元。惠及73万个建档立卡贫困户。

四、贵州金融扶贫的工作措施与成效

贵州把扶贫开发作为第一民生工程，强化顶层设计，着力完善金融精准扶贫体系，广泛动员社会参与精准扶贫，大胆探索创新金融扶贫模式，创新金融精准扶贫机制，在精准扶贫精准脱贫实践中形成了新的模式和经验。（一）强化顶层设计，完善金融扶贫制度体系。贵州加强脱贫攻坚的顶层设计和制度安排，制定出台了《贵州省创新发展扶贫小额信贷实施意见》，从扶贫对象、范围及方式和贴息资金来源、政策措施等方面构建扶贫、财政、金融相互协调配合的新型扶贫模式。作为《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》《中共贵州省委贵州省人民政府关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》的配套文件。中国人民银行贵阳中心支行制定了《关于进一步加大信贷支持贵州扶贫开发力度的意见》，并牵头出台包括金融扶贫在内的10项扶贫工作政策配套举措，形成了“1+10”的政策框架①。贵州银监局出台了《关于银行业支持扶贫开发工作的指导意见》《关于银行业采取三十条措施支持我省“三变”改革、“三社”融合的指导意见》等文件，逐步形成了地方金融扶贫的制度政策体系。（二）创新金融扶贫模式，“特惠贷”助力脱贫攻坚。一是国家开发银行贵州分行充分发挥开发性金融作用和优势，利用机制建设、产品创新，探索以一县一特色，通过管理平台、统贷平台、担保平台和信用协会的模式，向小企业客户提供资金支持。二是创建“金融+三变”模式。“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的贵州“三变”改革被纳入2017年、2018年中央“一号文件”，写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。金融促进贫困户与扶贫主体利益联结，加大对入股企业的支持，帮助农户获得稳定分红和务工收入，已累计发放“三变”贷款50亿元。三是设立脱贫攻坚投资基金。贵州脱贫攻坚基金由省政府委托省财政厅发起设立，采取“募投制”，计划募集总规模3000亿元，采取“统一设立、分包实施、成熟一包、实施一包”，按照“政府主导、企业主体、市场运作、风险可控”的原则，力争通过基金投资，“发展一批特色产业、培育一批龙头企业、带动一批贫困群众”［4］。另外，贵州农信在长期的扶贫实践中，结合“特惠贷”、农村信用工程建设、普惠金融建设、贫困县一对一攻坚脱贫等措施，探索出一条搭载金融扶贫、社会扶贫“双引擎”的扶贫之路。1.大力实施“特惠贷”2015年以来，在贵州省委省政府、省扶贫办、中国人民银行贵阳中心支行、贵州银保监局（原贵州银监局）的政策引导下，贵州农信率先在全省金融机构中为建档立卡贫困户量身打造了精准扶贫贷款产品“特惠贷”，为建档立卡贫困户发放“5万元以下、3年以内、免除抵押担保、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的低利率、低成本贷款，帮助贫困户“换穷业”，积极肩负起扶贫攻坚重担。截至2017年12月末，累计投放“特惠贷”资金350亿元，惠及建档立卡贫困户73万户。2.推进农村信用体系建设全面开展信用乡（镇）、信用村、信用户创建，加快农村信用体系建设。贵州农村信用社创造性推动和创建的覆盖全省乡村的农村信用工程体系，着力于打造良好的农村信用环境，从而增强农信社风险防控能力、降低农户融资成本，成为贵州地方标准项目建设。截至2017年12月末，全省已评定农村金融信用市（安顺）1个、农村金融信用县（市）21个、信用乡（镇）986个、信用村1.3万个。实现了多层次、广覆盖、可持续的农村信用工程体系。3.多措并举践行普惠金融（1）铺设“信合村村通”，完善农村支付结算渠道。“信合村村通”是指贵州农村信用社将具有现金支取功能和查询、转账功能的支付结算“POS”机布设于相对偏远的村寨，实现了农户在本村寨就可以安全、便捷、高效地办理基础金融业务。截至2017年12月末，全省投入2.80亿元布设“信合村村通”自助POS终端达17987台，覆盖省内行政村15426个，实现全省行政村全覆盖。“信合村村通”的布设提高了扶贫和补贴资金发放效率和精准度，使边远山区农民能够享受到普惠性和均等化的金融服务，并为农户节约了享受金融服务的成本。（2）“金融夜校”为金融精准扶贫提供智力支持。“金融夜校”是贵州农信员工在长期工作实践中独创的，利用工作之余开展的金融基础、种养殖技术、市场信息、扶贫政策等知识培训，活动方式包括单一授课、公开宣讲、送文艺下乡等，活动地点涵盖村寨、社区、学校、企业等。截至2017年12月末，全省农信社累计举办“金融夜校”20万场，参与人数达到600余万人，实现了全省行政村全覆盖。“金融夜校”提高了农户的思想意识，为脱贫攻坚奠定了思想基础，是贵州农信实施智力脱贫的典型方式。（3）“助农脱贫流动服务站”构建脱贫攻坚的新平台。2016年，贵州农信通过自主研发和多次实验，在全省创新开展“助农脱贫流动服务站”，实现多功能终端机、打印机、复印机、现钞保险箱等设备的整合，只要有无线网络覆盖的地方，就能进村入寨为老百姓办理开户、转账、电汇、贷款、还款收息、手机银行、网上银行等业务，把传统的柜面服务变成“长腿银行”，既便捷灵活又及时高效。截至2017年12月末，贵州农信建立“助农脱贫流动服务站”1300多个，实现全省行政村100%全覆盖，进村入户为3000多万个，农户办理银行卡14余万张，办理现金业务18余万笔，金额达15亿元以上。（4）农民工金融服务中心实现了金融服务到身边。据统计，贵州每年外出务工人员约650余万人，为解决农民工在外省享受金融服务不便的问题，2008年3月贵州农信在广东、浙江、福建、江苏等地设立13个驻外农民工金融服务中心，有针对性地开展特色金融服务，为农民工提供金融知识、致富信息、维权帮助等，成为了全国首创。截至2017年12月末，设立在全国各地的13个农民工服务中心为650万农民工提供服务，发放农民工创业贷款73.61万笔，金额达到325.40亿元，累计免费为农民工进行维权1218人次，帮助农民工讨回薪酬及各类赔偿4087万元，对有劳动能力但无创收项目和就业门路的建档立卡贫困户提供就业帮助，介绍农民工就业达23万人次。4.聚焦贫困县脱贫攻坚为深入开展金融精准扶贫，贵州农信对省委、省政府指定帮扶对象务川县实行定点帮扶。（1）实施捐赠帮扶。近两年来，贵州农信在旅游扶贫、产业扶贫、电商扶贫、医疗扶贫和教育扶贫方面共为务川县捐赠资金1.44亿元。（2）实施信贷帮扶。近两年来，贵州农信为务川县累计投放信贷资金56.4亿元，完成了五年帮扶计划的56.4%。（3）实现基础金融服务精准全覆盖。贵州农信在务川县共计布放ATM机50多台，安装“贵州农信村村通”助农取款机、POS终端共400多台，建立了“助农脱贫流动服务站”，使全县人民在家门口享受到了金融服务。（4）实施智力扶贫。贵州农信在务川县组织召开“金融夜校”2000多场，推进金融知识在贫困地区普及，引导贫困农户群众学金融、懂金融、用金融，受益群众达12万多人次。（三）建立扶贫金融合作体系。一是大力开展信用工程建设，深入开展信用乡（镇）、信用村、信用户创建，着力于打造良好的农村信用环境。对于创建的金融信用市、信用县、信用乡（镇）、信用村、信用户给予优惠、低成本的贷款利率，简化贷款手续，降低贫困农户和扶贫小微企业的融资成本。二是贵州省还与国家开发银行贵州分行联合实施新型扶贫金融合作项目。2014年，共向22个扶贫金融合作试点县提供融资授信43.8亿元，累计发放贷款17.1亿元，支持十大扶贫产业发展，直接惠及农户10822户、合作社140家、中小企业122家，带动贫困地区30万农户走上增收脱贫道路。三是开启扶贫融资租赁合作业务。贵州开展扶贫融资租赁合作，利用财政扶贫资金的“杠杆撬动”作用，整合社会各方面的资金、技术、人力资源，破解扶贫龙头企业融资难、融资贵的瓶颈，从而激发贫困地区经济发展的内生动力，解决因资金瓶颈造成的农业产业化水平低、产业规模小、效益差、农民难致富等问题，进一步增强扶贫产业的核心竞争力，实现产业规模化、基地化、标准化、专业化、市场化发展，逐步形成“贸工农一体化，产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农户增收致富。采取项目融资方式筹集低成本、中长期信贷资金，落实与省国家开发银行、省农业发展银行签订的金融扶贫合作协议确定的2500亿元融资［5］。

五、金融扶贫存在的问题

在金融精准扶贫过程中，涉及的主体主要包括政府、银行、企业、农户及保险公司等，每一个环节都由于主体的特殊性和客观条件限制，产生诸多问题。（一）金融扶贫政策体系不完善，激励约束机制不健全。金融扶贫是一项复杂的系统工程，也是一项需要政府主导、金融机构助力、全社会参与的民生工程。当前，扶贫的政策文件多，而金融扶贫的实施政策文件却不完善，部分文件规定操作性不强，商业性金融、政策性金融、农村合作金融的扶贫责、权、利边界不清晰，缺乏科学合理有效的激励约束机制。同时，没有针对贫困地区的差异化金融监管政策，如银行业金融机构在县域的分支机构设立、监管评级、监管指标、考核的差异化；信贷货币倾斜政策不充分，如人民银行对贫困地区的银行业金融机构的支农再贷款、扶贫贷款的支持力度不够。对扶贫贷款支持的贫困地区专项财政税收政策配套不够，缺乏支持贫困地区金融扶贫的专项风险补偿、税收优惠、财政奖励等配套制度。金融扶贫制度政策保障的不充分，导致金融机构参与扶贫的内生动力不足。（二）金融扶贫风险补偿机制不到位，金融扶贫隐性风险加大。贫困地区的银行信贷资金成本较高，贷款的第一还款来源受农业生产“靠天吃饭”的不确定性因素影响，承贷主体的偿债能力无法保障，加之因农村地区缺乏足值有效的抵押物，虽然部分试点地区土地承包经营权、农房、宅基地等不动产和动产从法律层面可以作为银行抵押物融资，但因价值偏低、不易变现和处置，贷款农户受自身条件限制，贷款发生风险后，实际的损失往往由金融机构承担。而贫困地区受财政实力的影响，风险补偿基金也不到位。目前，如贵州各市县按照《贵州省精准扶贫“特惠贷”实施意见》的要求，出资建立了“以县为主”的风险补充机制，但由于部分地方财政资金较弱，按照比例补充资金的能力不足，金融扶贫隐性风险加大。（三）金融扶贫产品模式创新性不足，难以满足。贫困地区金融服务多元化需求金融扶贫信贷产品过于单一，产品创新严重滞后。世界上很多国家为了积极拓展农村金融市场，在充分调研农民信贷需求的基础上，统筹自身效益和政府扶贫计划的关系，研究开发各类独具特色的“三农”金融产品，如孟加拉国格莱珉银行针对穷人研制的小额贷款。而从我国现行的金融扶贫情况来看，没有针对产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、教育脱贫、健康扶贫、农村危房改造、贫困地区基础设施等专门、系统的金融扶贫产品，虽然部分金融机构出台支持贫困地区脱贫攻坚的指导意见，但在一定程度上存在以文件落实文件、以会议安排会议的“走过场”现象，缺乏针对贫困地区脱贫的具有可操作性和实用性的金融产品。即现有的金融产品不能很好地满足贫困地区多元化的金融服务需求，在贷款用途上主要投向种、养殖业，各金融机构金融扶贫基本上都是以小额贷款为主，贫困地区的金融服务产品创新严重滞后。（四）金融扶贫信贷手续复杂，审批效率低下。在风险可控的前提下，金融机构简化贷款手续、优化信贷流程、提高审批效率是提升市场竞争力的重要依托，也是提高客户服务满意度、体验感、获得感的重要因素，更是为贫困地区及时输入“金融活水”的迫切需要。在对贵州某一贫困县调研中，建档立卡的贫困农户申请办理“特惠贷”，需要提交借款申请并填写《贵州省农村信用社资信调查表》、《贵州省农村信用社农户初始评级授信审批表》（此表需要评定小组、经办网点审批后，报送县级联社、农商行总行审批）、《某县精准扶贫“特惠贷”申请审核审批表》（此表需要详细填写申请人的基本信息、家庭情况、贷款事项等，需经村委会审查人审核、驻村第一书记审核、乡镇扶贫部门审核、银行经办网点审核等）、《贵州农信“特惠贷”贷款资金情况告知书》、《贵州省农村信用社借款借据》等，同时还需要签署各类承诺及授权手续，以及提交身份证明、财产证明等繁琐手续。办理一笔扶贫贷款需要借款人签字多达十几处，初次办理周期在一个月以上。如此繁琐的贷款手续及漫长的贷款周期严重制约金融精准服务，在一定程度上影响了贫困地区金融支持经济的发展。（五）贫困地区教育文化水平低，借助金融发展的自我意识不强烈。贫困地区的农户长期生活在封闭的环境中，市场经济意识、法治意识、竞争意识不强，现代农业实用的新知识、新技术较为缺乏。一是文化水平低。由于文化水平和个人素质的差异，存在“要懒就懒，国家会照管”的“等靠要”思想，主动借助金融发展的意识不强烈。二是内生动力不足。部分贫困户“比穷”、争戴“贫困帽”的现象突出，有的地方还存在陈规陋习和不良习气，贫困户脱贫致富的内生动力没有全面有效激发，存在把银行扶贫贷款当成“救济款”“慈善款”只借不还的错误意识。而少数贫困户存在怕贷、惧贷的现象，虽然其具有一定的种养殖条件和发展农业产业的能力，但对“借鸡生蛋”的融资意识不强，导致一些具有发展前景的农业产业因资金短缺错失发展机会。（六）贫困地区信用体系建设不完善，金融生态环境需要改善。部分贫困地区信用体系建设滞后，当地党委、政府对诚信环境的营造不重视，信用县、信用乡（镇）、信用村组的打造由农村信用社自身推动实施，缺乏政府主导下的诚信体系整体规划建设，甚至存在少数部分当地政府公职人员长期拖欠农村信用社贷款的情况，一部分历史遗留的政府平台公司及乡镇企业拖欠农村信用社的贷款至今仍未解决；部分农户信用意识较差，“等靠要”思想严重，一个村组只要有少数几户拖欠不还农村信用社贷款，其他农户也跟着不还，存在“法不责众”的想法，最终形成一种“不还钱也没有什么后果”“其他人不还我也不还”的风气，信用环境急剧恶化。由于一些地方政府对信用体系建设不重视，司法机关对金融生态环境的营造缺乏有效保障，贫困地区“赖账户”“钉子户”形成的金融债权，因受到执行难、难执行的影响，金融生态环境差。如一些基层法院为了提高案件执行结案率，从年底前的10月份开始要求金融机构不再立案，许多有可供执行的财产没有采取法律执行措施，要求金融机构主动撤回申请执行或采取终结执行程序，应付上级考核。一些基层法院为了落实上级要求“基本解决执行难”的精神，在形式上推出“执行雷霆行动”，但从实质效果来看，存在“雷声大、雨点小”的现象，形式主义较为严重。贫困地区信用体系建设和金融生态环境营造任务艰巨。

六、推进金融扶贫常态化机制的有效路径

在我国脱贫攻坚全面建成小康社会的关键时期，必须用好“金融的力量”，增强金融扶贫的实效性和针对性，需要建立健全科学的常态化金融扶贫机制，找出解决目前金融扶贫存在问题的有效路径。根据贵州金融扶贫的实践，做好新时代的金融扶贫，需要从以下七个方面着力。（一）完善相关制度，做好顶层设计。建议由中国人民银行牵头，中国银保监会、证监会、财政部、国家税务总局、国务院扶贫办等相关部委配合，对现行的金融扶贫政策文件进行全面评估和梳理，对原有的不符合当前金融扶贫的文件，需要废止的应及时废止，需要修订完善的，应及时修订完善，对需要填补现行金融扶贫的政策，应早日纳入政策起草的规划日程，在充分调研、征求专家学者意见、科学评估论证的基础上，尽快制定出台新时代背景下的具有针对性、实用性、系统性的金融扶贫政策文件，为脱贫攻坚、全面建成小康社会提供制度保障。（二）厘清政府扶贫与金融扶贫的关系，处理好经济效益和社会效益的关系。一是厘清政府扶贫与金融扶贫的关系。在当前扶贫体系中，政府占据着主导性的地位，要正确处理好政府与市场的关系，有效解决扶贫市场的失灵问题，避免由于扶贫资源的稀缺性和监督不到位而导致的寻租行为，为扶贫工作的有效开展营造良好的环境，确保扶贫资源的高效利用。要解决好金融精准扶贫的政策性与金融资源运作的市场性之间的矛盾，减少行政对扶贫信贷资金的干预。各级政府部门应当自觉遵守金融工作制度，不参与、不干预金融机构对信贷资金发放的审批。二是处理好经济效益和社会效益的关系。金融扶贫应兼顾经济效益和社会效益，金融机构参与金融扶贫，不但可以增加金融机构的利润，而且可以提升社会形象，为金融机构创造更多的无形价值。因此，金融机构要落实好扶贫资金低利率的原则，即遵循保本微利的原则，履行企业的社会责任，坚持经济效益和社会效益并重。（三）完善风险补偿机制，提高扶贫信贷资金风险保障能力。一是足额注入风险补偿金。地方政府要结合本地区脱贫攻坚实际，统筹各级财政资金设立和补充扶贫小额信贷风险补偿金。要按照扶贫小额信贷余额与风险补偿金的比例，每年预算本级一般公共预算收入增量的一定比例足额注入风险补偿金。二是建立财政扶贫担保机构。建议以财政资金为主导，引入民间资本参与的方式建立扶贫担保公司，由省市县级财政履行扶贫担保职能和风险补偿职能，解决金融机构贷款风险问题。明确财政扶贫资金为金融扶贫贷款的贴息、担保和风险补偿资金。三是建立保险分担机制。积极支持贫困户或承担脱贫任务的家庭农场、种植养殖大户、农民合作社、小微农业企业等农业适度规模经营主体参加政策性农业保险，分散贷款风险。对贫困户购买中央财政保费补贴险种、地方特色农业保险险种建档立卡农户自缴部分，由县财政专项扶贫资金予以全额补贴。四是完善贷款贴息机制。扶贫小额信贷贴息期限与贷款期限保持一致（含续贷和展期），明确细化扶贫、财政、金融机构在各类扶贫贴息贷款发放、回收等方面的权责。县级财政部门要按季按时对扶贫小额信贷据实贴息，防止因贴息不及时形成新的不良贷款。（四）加快金融扶贫产品创新，不断满足贫困地。区金融服务多元化需求加快农村金融扶贫产品创新，研究开发各类独具特色的“三农”金融产品。一是总结农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点的经验，进一步稳妥扩大试点地区。二是开发资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”信贷产品，创新“三变”改革经营主体抵押或质押方式，探索推进农村土地承包经营权、农民住房财产权等新型抵押质押方式。三是针对产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、教育脱贫、健康扶贫、农村危房改造、贫困地区基础设施等脱贫攻坚情况，研究专门针对脱贫攻坚的系列金融扶贫产品，不断满足贫困地区多元化的金融服务需求，缓解“三农”经济实体“贷款难、抵押难”问题，大力支持农村产权制度改革适时推进。（五）简化金融扶贫信贷手续，提高审批效率。建议由政府扶贫办牵头，金融办和金融机构配合对现有的金融扶贫信贷办理审批手续进行充分调研，对贫困户申请办理扶贫贷款的手续和金融机构的内部审批流程进行全面的梳理，优化信贷审批流程，精简信贷手续，提高信贷审批效率。一是整合政府扶贫部门与金融机构的审核流程，精简相关申请表格填写内容。二是精简办理扶贫贷款的信贷资料，简化扶贫对象提交的贷款申请资料。三是优化金融机构的内部信贷审批流程，加大金融机构对乡镇网点办理金融扶贫贷款的授权，简化信贷审批流程。四是借助互联网金融，充分用好线上线下的信贷网贷平台，快速办理金融扶贫贷款，更好满足贫困地区、贫困农户的信贷资金需求。（六）加强部门履职协作，完善沟通协调机制。建议由地方政府扶贫办牵头，金融办、财政局、人民银行、银保监局等部门配合，强化协作分工、上下联动和信息共享，强化扶贫小额信贷风险防控意识。一是扶贫部门负责扶贫小额信贷实施过程中的监督、管理和检查，负责向放款金融机构提供真实、规范、准确的建档立卡贫困户名册，负责审核审批贷款贴息及贷款损失，参与管理风险补偿金，协助做好政策宣传、利益联结，配合整改工作。二是财政部门负责贷款贴息资金安排并办理拨付，管理贷款风险补偿资金，配合相关部门做好贷款发放工作的监督管理。三是人民银行分支机构负责加强扶贫再贷款管理，督促金融机构依法依规使用扶贫再贷款资金及落实相关配套政策。四是银保监部门负责依法对扶贫小额信贷监管，积极支持鼓励金融机构开展金融精准扶贫工作，提高扶贫小额信贷容忍度，防范扶贫小额信贷风险。加强涉农保险市场建设，引导保险经办机构为建档立卡贫困户量身定制信贷保证保险产品，创新发展地方特色优势农产品保险，不断增强贫困户风险保障。五是银行业金融机构在脱贫攻坚中应主动作为，加大对符合条件的支持对象的信贷投入，更好地满足金融扶贫的资金需求。六是金融办负责督促金融部门将金融政策及金融扶贫各项工作落到实处。（七）持续推进深度贫困地区信用体系建设，营造良好的金融生态环境。一是严格按照“政府主导、信用社主抓、各级各部门密切配合”的要求推进农村信用工程建设，为脱贫攻坚创造良好的社会环境。应当充分发挥农村信用体系建设助推精准扶贫的重要作用，推动地方政府把农村信用体系建设作为基础设施纳入精准扶贫战略［6］。建议地方政府出台相关文件将该项工作纳入地方规划体系，开展工作考核督导，完善农村信用体系建设框架，同时引导人民银行、财政、农委等部门逐步建立良好的合作关系，充分发挥部门合力，如通过行政管理部门和社会服务机构出台对信用等级较高的农村经济主体的政策倾斜和优惠补贴措施、对信用户优先推荐评优评先、对信用村和信用乡（镇）优先安排财政投入的扶贫资金等政策。二是加强国家有关扶贫政策、金融知识的培训与宣传，培育农民的诚信意识和守法合规意识，不断提高公民的金融素养和文明素质，营造良好的金融生态环境。三是充分发挥司法机关在信用环境营造中的司法保障作用，对恶意拖欠、逃废金融机构扶贫贷款的“赖账户”“钉子户”，要依法加大对其失信行为的惩戒力度。地方各级法院，特别是基层法院要为金融机构的合法债权提供坚实的保障，建议省联社、监管部门要加强与省法院的沟通协调，出台省级金融司法保障意见或搭建银法沟通处置平台。要切实为金融机构诉讼提供便利条件；开展历年积案清查活动，限期审结执结旧存案件，依法快审快执新收案件，尽量缩短办案周期，提高金融债权受偿率；强化执行，提升金融债权执行效果；加大对恶意逃废金融债务行为的制裁力度。

参考文献：

［1］刘坚.中国农村减贫研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2009：31-35.

［2］王宁.金融扶贫理论与实践创新研究［M］.北京：人民出版社，2018:45.

［3］李榛.新时代贵州金融扶贫的实践［J］.银行家，2018（7）：124-125.

［4］李榛.做好金融精准扶贫文章［J］.当代贵州，2018（32）：34-35.

［5］黄承伟，叶韬.脱贫攻坚省级样本［M］.北京：社会科学文献出版社，2016:146.

［6］钟承斌.金融精准扶贫形势下农村信用体系建设面临的机遇和挑战［J］.征信，2018（10）：46.

作者:李榛 单位:贵州民族大学