精准扶贫模式分析

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［摘要］改革开放30多年来，中国已经成为世界上减贫人口最多的国家，使7亿多人口摆脱了贫困，对世界减贫事业的贡献率超过70％。这个成就，是人类社会发展史册浓墨重彩的一笔。特别是党的十八大以来，中国扶贫攻坚的效果尤为显著，交出了一份让世界惊叹的"中国答卷”。但是，由于历史、区域发展等多方面原因，按照现有标准，我国仍有5575万贫困人口尚需脱贫，“十三五”时期是我国全面建成小康社会的重要时间节点，全面建成小康社会最繁重最艰难的任务在农村，尤其是在特困地区。中国扶贫开发已进入到了“啃硬骨头”攻坚拔寨的冲刺期，全力推进精准扶贫工作，探索精准扶贫的有效路径，需要集全党全社会的智慧，在扶贫思路、机制、体制、政策和措施上做出重大创新。

［关键词］精准扶贫，反贫困，问题，路径

一、理论基础：贫困的定义、标准及反贫困理论

（一）贫困的定义与标准

对贫困定义问题的探讨由来已久。但就一般意义而言，贫困可分为两个方面。从狭义上讲，贫困是指生存主体经济范畴上的贫困，生活条件难以维持在最低水平的状况。广义上的贫困除了包括经济范畴层面贫困以外，还包括文化、社会、环境、发展等方面的因素，例如生存年龄、医疗卫生、教育文化、就业失业等方面的状况。贫困标准，又叫贫困线，指的是在时间、空间和社会发展阶段的一定的条件下，维持人们生计所必需消费的商品和劳务的最低费用。世界银行在2015年10月初宣布，按照购买力平价计算，将国际贫困线标准从此前的每人每天生活支出1．25美元上调至1．9美元。此次大幅上调意味着全球贫困人口数量大量增加。12011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92％，2比2010年提高了80％．按照当时汇率计算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每日1美元。按此标准，当前我国贫困人口数量为7017万人。

（二）反贫困基本理论

反贫困一直以来都得到了国际社会广泛关注。国内外众多相关领域的专家、学者对反贫困战略进行了大量的探讨与研究，并取得了丰硕的理论成果。其中代表性的理论有：1．“涓滴效应”理论，即“在社会经济发展过程中对贫困阶层、弱势群体或贫困地区不给予特别的优待，而是通过早先发展起来的主体和地区通过二次消费，解决就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕”。最终实现减缓乃至消除贫困的目的，实现共同富裕。2．“赋权”理论，指的是"赋予权利、使有能力”。赋权理论是在涓滴效应反贫困理论在实践中的负面效应日益显现的背景下产生的。要实现保护他们自身的权利目的，只能通过对应的制度安排来解决，建立一套完整的社会体制，通过“赋权”来保障贫困人口能够获取基本生活需要，发展教育和医疗卫生的权利。因此，可见，超越经济层面直接从权利层面上向贫困人口“赋权”构成了赋权理论的核心。3．“人力资本”理论，打破了传统理论中将资本认为是物质资产束缚的定义，而是将资本划分为两种类别———人力资本和物质资本，对贫困者进行人力资本方面的投资，从而提升他们的可行能力则成为推进反贫困战略的理性选择。4．“收入再分配”理论，随着社会经济的发展，越来越多的经济学家或社会学家认为贫困的原因不仅仅是个人造成的，还包括国家或社会的因素，因此对于贫困人口国家或社会也应承担一部分责任。国家机器通过再分配收入来增加穷人的社会福利，成为收入反贫困理论的直接来源和理论基础。

二、政策演变：从扶贫攻坚到精准扶贫

改革开放以来，我国由社会主义计划经济体制逐步过渡到社会主义市场经济体制，我国政府在致力于经济社会全面发展的进程中，根据实际情况制定了系列扶贫政策。我国的扶贫政策，大体上分为五个阶段：1978－1985年的农村体制改革扶贫、1986—1993年的国家大规模的开发式扶贫、1994—2000年的国家“八七”扶贫攻坚计划、2001－2010年的新世纪农村扶贫开发计划、当前的精准扶贫伟大实践阶段。“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月到湖南湘西考察时提出的。2014年1月，中央详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念。2015年6月，在贵州就加大推进扶贫开发工作又全面阐述“精准扶贫”概念，提出“六个精准”。2015年10月16日，在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人、因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

三、国际经验借鉴与评述

（一）孟加拉国的小额信贷扶贫模式

孟加拉国以尤努斯教授为代表探索出一种较为独特的扶贫方式，即小额信贷式的扶贫模式。该模式始于1976，尤努斯教授发起的“农村银行”的研究项目。该项目的实验目标是探索贫困者进入农村金融体系的途径，试图证明，假设穷人在适当时间和适当条件能获得一定的金融支持，他们一定可以自主开展盈利性活动而不需要其他援助。孟加拉小额信贷式的扶贫成功经验主要有：一是成功的风险控制使得小额信贷能够成为可能；二是“小组＋中心＋银行员工”式的信贷体系在一定程度上解决了信息不匹配的问题；三是高利率的政策成功的保证了银行提供小额贷款后的盈利和可持续发展，孟加拉小额贷款银行依据市场行情自行制定利率，基本维持在年复利10％左右的高利率水平；四是完善就业制度有利于提高农村银行员工的整体素质；五是与政府建立良好的关系和沟通渠道，政府使用权力采取有效的政策措施促进其健康、有序发展。

（二）美国的福利政策扶贫模式

美国虽然为世界上最发达的经济体，但其贫困问题，自建国以来就始终与之相伴。美国贫困产生的原因主要有历史因素和制度因素等。美国福利政策扶贫的特点一是在整个反贫困行动中，以对贫困人口直接财政补贴的物质救援为主；二是通过教育、科技、技能培训等方式提高贫困者生活技能的间接扶贫方式；三是通过立法来保障社会相对弱势群体各项基本权利，从而促进少数贫困人口享受国家经济成果；四是扶贫主体的多元化。反贫困发展过程中，美国政府并没有包揽所有重任，而是将部分职责下放至各州、县等地方政府，与此同时，积极发动非政府组织，如社区、志愿者组织、各自私人基金会等民间力量参与政府的反贫困工作。

（三）韩国的人力资本投资扶贫模式

20世纪70年代初，韩国工业发展迅速，经济发展成效显著，但乡村仍然十分落后，多数农民极度贫困窘迫。为了增加农民的收入，提高农民综合素质和农民就业率，韩国政府开展了著名的新村运动，开展对农民的综合教育和引导工作，即对农村进行人力资本投资，逐步地形成了具有韩国特色的人力资本投资扶贫方式，主要措施为：（1）政府实施高投人的教育财政制度，不断加大对农村贫困地区教育的财政投入，保障教育工作持续发展；（2）政府成立专门机构，促进农村人力资源的发展；（3）高度重视对农民的思想教育，始终坚持教育先行，育人为本的核心理念，提高农民的思想道德水平，主要培养农民吃苦耐劳、自立自强的精神。

（四）借鉴与评述

中国的扶贫开发规模大、难度大，在世界上独一无二。到2020年，中国的贫困人口能够摆脱贫困，这将在中国具有跨时代的意义，在世界上也有重大影响。因此，一方面，学习和借鉴国际上一些国家扶贫的做法。如运用市场的手段扶贫、调动社会力量参与扶贫、探索有针对性的金融扶贫方式等；另一方面，中国是世界上最大的发展中国家，贫困人口数量大，通过我们社会主义制度优势，党的坚强领导以及全社会的积极动员，必然会在世界范围内做出一个成功的“中国模式”并且对外输出扶贫所积累的经验，竭力帮助国际上其他发展中国家的扶贫发展工作，推动全世界脱贫事业的发展。

四、路径思考：问题识别与路径探索

（一）精准扶贫存在的问题

精准扶贫实施两年多来，通过对实践经验的总结，探索了一些新的有效扶贫方式，扶贫效果显著。然而源于部分地区恶劣的自然环境、特殊的历史人文，以及粗放低效的扶贫方式等，部分贫困地区的扶贫开发工作仍然存在不少问题。这些问题主要有：1．基建成本高，配套资金缺口大。水、路、网等基础设施建设是现阶段实现精准扶贫、有效脱贫最大的制约因素，贫困地区往往山人沟深，地广人稀、生态环境极为脆弱，自然条件严峻，旱情突出，水资源严重短缺。在如此的自然条件下，加强完善基础设施建设，需要投入巨大的基建成本。但就部分地区目前的财政收入计算，贫困地区在基础设施建设项目方面配套资金缺口很大。尤其是实施的多数基建项目都要求县级政府按一定比例落实配套资金，导致地方财政往往入不敷出。2．扶贫政策和措施碎片化、短期化。扶贫政策和措施碎片化、短期化主要体现在扶贫政策和措施不具备可持续性。部分贫困地区由于龙头企业数量少，辐射带动能力不强，产业开发式扶贫推进艰难。规模小、链条短、效率低、抵御自然灾害的能力和市场风险较弱，贫困人口持续增收也很困难。不得已时，当地扶贫干部直接将扶贫金给了贫困户来帮助其脱贫，这种扶贫方式只能“输血”，不能“造血”。域外资金、人才、技术多投入，扶贫的部门和省市一般也只能面向对口县开展扶贫工作，不能够将各方面资源统一调配集中使用，也无法根据贫困地区的需要，全方位精准提供帮扶。3．扶贫人员非专业化，流动性大。“思路决定出路”，开展“精准扶贫”工作，就需要具有专业知识和创新思维能力的人员和机构来共同完成。虽然各级政府都成立了相关扶贫工作组和专职工作人员，但由于着手该工作的人员虽是专职，却不是具有扶贫相关知识的人才，往往导致地区治理不利，脱贫成效不明显，返贫程度大。而且大部分的干部都是进行借调、挂职等短期任职，业务刚上手就回到原来的工作岗位，新来的干部还要重新熟悉业务，导致人员流动性大。且由于不同干部的思路不同，扶贫的方式也因人而异，所以一系列扶贫政策和措施不连贯，无法有效把握住脱贫的黄金有效时机。4．脱贫产业基础脆弱，容易返贫。由于部分地区脱贫缺乏强有力的产业支撑，相当一部分贫困户即使脱贫也属于临时性脱贫，脱贫的基础极为脆弱。因灾、因病、因婚、因残、因学等导致返贫率高，能否脱贫很大程度上依赖自然条件。持续缺水，干旱导致部分贫困乡村的返贫现象可能更为突出。调研中还发现，在目前尚未脱贫的人员中，较大比例是由于残疾，部分地区因病致贫甚至占救助对象占总比例的2／3。由此可见，因病致贫确是导致贫困的重要原因之一。5．政府主导扶贫开发，缺乏精准扶贫的长效机制。一些贫困地区推进的精准扶贫，从制度运行上来看，仍停留在传统投入为主的层面上，重视资金投入、政策投入、项目投入等方式来帮助贫困户脱贫致富。该制度运行的漏洞在于：一是以政府主动提供为该扶贫开发制度的主要模式，核心为动用党政资源作为扶贫的主要手段，仍然是一种典型的政府行政主导式扶贫，社会组织普遍参与较少，扶贫的内生动力缺乏；二是现有扶贫制度运行设计对地区经济发展带动效应较低，精准扶贫的长效机制仍未建成。扶贫考核评估指标单极化，只是片面强调增加收入和提高生活水平，却忽视了地区整体发展能力和人力资源的培养。因为，缺少对于促进区域经济发展的制度安排，经济基础薄弱的历史问题没有得到很好地解决，从而形成了对国家帮扶的路径依赖，发展能力较弱。尽管贫困人口的收入有所增加，但医疗卫生、社会福利、文化教育等多维度的贫困仍旧普遍存在。

（二）推进精准扶贫的路径思考

1．落实产业扶贫，合理利用当地资源。产业扶贫的实质，就是要坚持扶贫开发导向的扶贫政策，引导和激发广大干部群众发扬艰苦创业的精神，自力更生，合理规划开发利用当地资源，积极扶持培育特色优势产业，大力加强贫困地区自我积累、自我发展能力，走出一条依靠自身力量实现增产增收、脱贫致富的路径。产业扶贫是通过发掘主导产业，建设生产基地，依托优惠政策，发展龙头企业，实现贫困户和企业双赢，从而达到带动贫困人口脱贫致富的目标。产业扶贫包含两个内涵要求，一是要发展壮大贫困地区有特色、市场、竞争力和发展前景的主导产业，促进贫困地区经济可持续发展。二是要将贫困户的发展和产业发展结合起来，使他们参与企业发展，解决就业并从中获益，从而实现脱贫致富的目标。2．对农民进行职业和技能培训，提高综合素养。精准扶贫不是单纯的解决贫困人口的生存问题，而是解决贫困人口发展能力的问题，使其实现“造血式”发展。贫困地区的教育水平较为落后，扶贫先扶智，要切实加强对贫困地区、贫困人口的教育投资。通过对贫困农民进行职业和技能方面的培训，提高其职业收入和综合素养。通过有计划、有步骤、有组织地转移农村剩余劳动力，促使其实现完全就业，将农村剩余劳动力转化成一种人力资本，将贫困地区的劣势变为发展优势。劳动力技能培训能够使贫困农民转变思想，更新观念，开阔视野，增强本领，是能够让其寻求到一条增加收入、脱贫致富的有效路径。但同时，还应警惕“扶贫致懒”情况的出现，改变固有“等靠要”的想法，即“扶贫要扶志”，不仅要培养他们脱贫的发展能力，还要帮助他们建立“我要脱贫”的意识，使其思想意识由“让我发展”转变成“我要发展”。3．发挥绿色环境优势，落实旅游扶贫。旅游扶贫开发模式是以中央和地方政府的扶贫相关政策为指导方针，农村居民为旅游开发主体，实现贫困农民的脱贫致富为目标。该模式立足于农村实际，利用和整合社会各方面开展扶贫开发旅游，开发具有鲜明特色的乡村旅游产品。通过发展旅游业，发展经济，逐步改善农村贫困人口的生活条件，最终促进农村文化、经济和社会的和谐发展。此模式是我国经济得以高速发展、国民收入普遍增加的产物，同时又是和我国建设社会主义新农村目标相配套，相适应的。旅游开发模式的成功实施，不仅可以提高农村居民的收入，而且可以改善国家的自然环境和居民的生活条件，促进农村居民和城市居民互融交往，增加他们的信息获取渠道和数量。4．保护生态，落实移民搬迁扶贫。移民搬迁扶贫模式即按照采用“政府引导，村民自愿”的原则，通过移民异地搬迁实现脱贫目的，对于居住在基本生存条件不足的深山区、库区和地质灾害多发区的贫困农民，采取积极的支持、激励政策和项目帮助他们转移到社会和经济条件是比较好的地方从事生产和生活，改善生产和生活条件的本质，逐步消除贫困。生态移民是通过扶贫安置实现脱贫致富、改善生态环境的目标，促进人口资源与环境协调发展。生态移民是一项兼具生态效益、经济效益和社会效益的扶贫模式。5．发展农村电商，推进“互联网＋”扶贫。相当一部分贫困地区积极利用信息技术，探索“互联网＋”扶贫方式。电商是偏远地区的县域打响品牌、走向全国的新“抓手”。电商能够让当地的农特产品走上品牌化发展道路，使“优质优价”、“订单式营销”、“快递式服务”有了可能。通过发展“互联网＋”扶贫方式，利用信息化，发展分享经济。

作者:陈杨 单位:中共中央党校

参考文献：

［1］世界银行十年来首次上调国际贫困线标准［N］．人民日报，2015－10－06（03）．

［2］中央扶贫开发工作会议在北京召开［N］．人民日报，2011－11－30（01）．

［3］扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫［EB／OL］．中国网，2016．01．02http：／／www．china．com．cn／news／txt／2016－01／02／content＿37442180．htm．