牧区经济发展的几个问题探索

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本文作者：桑才让工作单位：中共青海省委党校

2005年7月26日至8月15日,笔者和几个同事,为了完成一项调研任务,先后去了黄南藏族自治州的泽库县、河南县,果洛藏族自治州的久治县、班玛县、达日县、甘德县、玛沁县,玉树藏族自治州的玉树县、治多县、曲麻莱县进行调研。这次调研中的所见所闻,使我们对青南牧区有了很多新的感受和想法。改革开放以后,青南牧区的经济社会普遍得到了发展,所到之处都给人以经济发展、社会稳定、民族团结的总体印象,我们心中感到很大的欣慰和由衷的高兴,说明这些年各级政府的工作是卓有成效的。但是,在调研中我们也发现了一些不容忽视的问题。我们认为,这些问题如果解决不好,可能会影响青南牧区经济社会事业的健康发展,十分值得我们在今后的工作中给予极大的关注。

一、关于虫草经济问题

笔者之所以把当前青南牧区牧民通过采挖虫草增加收入的活动和现象冠以“虫草经济”的名称,主要缘于两个方面的考虑:一是近几年随着虫草价格的不断看涨(2005年1公斤虫草的市场价为20000—40000元之间),牧民从虫草采挖中获得的利益也越来越多。目前牧民的经济收入主要来自于虫草和与此相关的产业中,虫草收入已经远远高于从事畜牧业的收入,依据虫草资源分布的疏密和质量的优劣,牧区家庭中虫草收入的比例有的地区达到60%,有的地区达到80%。我们在调查中发现,这几年牧民凭借虫草收入普遍购买了摩托车,有的家里还买了吉普车,添置了较贵重的藏族服饰,有的牧民举家前往西藏、甘肃、四川等地朝拜。加上这几年政府大力投资,目前牧民的生活水平普遍有了提高,虫草资源富集区牧民的生活明显好于海东地区的农民。二是每年采挖虫草的季节,大量的外来人口涌入牧区各个县城,有力地带动了这些地区的运输业、餐饮业、商业、旅店业等第三产业的发展。如2005年挖虫草季节,仅玛沁县的外来人口就达到7万人。人们反映,在虫草采挖季节,牧区各县城表现出历史上少有的繁荣局面。总之,虫草经济在青南牧区客观上已经形成,并且成为目前青南牧区经济的一个重要方面。但是我们也发现,由虫草而带来的增长和繁荣的后面,也隐含着一些矛盾和问题。最主要的问题是虫草经济暂时掩盖了青南牧区经济发展中的一些隐患。青南地区是一个比较特殊的地区,矿产资源少,海拔高、气候寒冷、生态脆弱,现代文化和科技拥有量小,离中心城市和大市场远,与其他地区相比,经济发展的制约因素比较多。因此,青南地区的经济发展问题一直是政府和有关方面探讨的一个重要课题。但是,近几年,随着虫草经济的兴起,给人一种错觉和假象:青南地区的经济发展问题似乎得到了解决。我们在调查中发现当地有的干部对虫草经济津津乐道,热心于虫草经济的规划和发展,而没有兴趣谈畜牧业等牧区支柱产业的发展。我们认为,其实,只要理性地作一番思考,便可发现,青南地区的经济发展问题还没有根本解决,长期困扰青南地区发展的制约因素依然存在。虽然不能说虫草经济带来的增长和繁荣是一种假象,但至少可以说它是一种暂时的现象。一是虫草经济根本上有悖于国家关于三江源生态保护的要求,国家会逐步加大对虫草资源的管理力度,人们的虫草收入会逐步减少。据资料反映,采挖1根虫草至少破坏30平方厘米的草皮,按每年10万人次,每人每天挖虫草6—10根,挖掘期为50天来计算,每年采挖虫草破坏的草皮面积就达到8—10.8万平方米。除此之外,践踏、车碾以及做饭用去的灌木燃料的破坏更加严重。据统计,2000年仅做饭一项每天破坏的灌木林有近200多公顷。三江源地区的生态保护和建设越来越得到党和国家的高度重视和社会各界的广泛关注,随着国家逐步实施三江源生态建设工程,大规模采挖虫草的时代将成为过去,人们从虫草经济中获得大量的收入越来越不可能。二是虫草资源分布的区域越来越小,虫草经济持续发展的资源支撑力越来越小。近几年虫草的采挖量很大,据反映,仅玉树州每年的采挖量就达到75吨。这种情况使虫草的生长环境受到了很大影响,导致产量逐年下降。20世纪60年代初,在海拔高度3500米以上的大部分地区有虫草分布,如今,大部分虫草只分布在4500米以上的地区,且数量和质量逐年下降。总之,随着虫草资源的枯竭和国家生态管理的加强,虫草经济带来的效应会逐渐消失,牧区经济发展的根本问题会再次显现和暴露。因此,对于青南牧区来说,在继续做好虫草经济的同时,要居安思危,积极探索适合青南牧区经济长远发展的新路子。

二、关于三江源生态移民的后续产业发展等问题

三江源地区是国家级的自然保护区。近几年来,为了恢复三江源地区的生态环境,政府部门在其核心地区以及生态退化特别严重的地区实施了生态移民工程。据规划,政府准备利用五年时间,完成7921户、43600人的搬迁任务。据有关资料统计,目前,已经从三江源核心区迁移出的牧户达到2000户,人口11000人。国家实施三江源生态移民工程对于保护三江源地区的自然环境,促进牧区经济的发展发挥了重要的作用。但是在具体实施这项工程中还有些相关的或比较长远的问题应该引起我们的重视。1、生态移民在一段时间内将作为牧区社会一个特殊的社会群体而存在牧民进入城镇生活,从表面看主要是牧民生活空间的变化,但实际上是牧民生活方式、生产方式、价值观念以及社会组织形式等众多内容的变化,并且从时间和速度来讲,这些变化都具有突变的性质。因此,生态移民在一段时间内将不可避免地生活在传统和现代的夹缝之中,即一方面他们脱离了传统生活和生存模式及观念,另一方面又不能立即融入新的环境,从而成为游离于两者之间的新的牧区社会群体。这是牧区社会的新情况、新现象,无论是政府层面还是理论界都应该加强对此的研究。2、生态移民的后续产业发展问题我们在调查中看到,现在已经从草场上搬下来的牧民都住进了政府无偿提供的牧民新居点崭新的房子里,并且根据情况每户牧民家庭,每年从政府那里拿到6000元或8000元的生活补贴。应该说国家对生态移民的政策是很优惠的,从目前的情况看,国家的补助能够满足刚进入城镇的生态移民的生活消费。但是,国家对生态移民的补贴政策是有期限的。补贴期限到期后,国家将会终止补贴。到那时,生态移民将依托什么而生存?他们会不会因为在城镇无法生存而重返草场?这里就有一个生态移民的后续产业发展问题。当然,一提到这个问题,有些人可能会提到通过技能培训,使牧民参与第三产业和牧区工业等诸多办法。但是,从客观上看,青南牧区落后的经济发展水平和狭小的市场以及牧民劳动力的特殊结构,使很多理论上的良策很难在实践中发挥具体作用。因此,我们认为解决生态移民的后续产业发展问题是今后一个时期牧区各级政府认真研究的一个重要课题。我们从调查中了解到,至少目前青南牧区各县对此还没有一个行之有效的对策。3、生态移民的社会保障问题从简单层面上讲,生态移民进城以后,应该和城镇居民一样,享受国家社会保障的有关待遇,这是一个社会公平问题。从复杂的层面看,因为牧民的生存环境发生了变化,与以前相比,牧民的生活成本和负担也有了增加,他们甚至不能在短时间内树立新观念、掌握新技能。因此,从某种意义上讲,生态移民更需要国家社会保障的关照。4、生态移民区的组织和管理问题目前青南牧区各县都在县城附近划出一片相对独立的区域作为生态移民区。这些新形成的移民社区严格地讲不同于城镇社区和牧区社区,具有一定的特殊性。一方面他们不同程度地脱离了原有的宗教组织、部落组织以及基层政治组织,在一段时间内因为缺乏有效的自组织功能,使社区有可能出现相对的紊乱状态;另一方面,移民社区是一个开放的系统,它在外部和城镇社区存在物质的、信息的交换关系。这种相互影响和交换的关系,使移民社区变化的方向和性质具有很大的不确定性。移民社区的这种特殊情况,要求我们认真研究并加强对其管理和组织,从而避免有些国家移民社区中普遍存在的问题。

三、关于抑制部落势力的消极影响问题

部落制度是藏区传统社会中的一项重要制度,历史上,它对藏区社会的组织和管理发挥了重要的作用。解放后特别是在中,部落制度遭到了一定程度的冲击和削弱。但是,在青南牧区至少目前还没有表现出逐渐衰落和消亡的趋势,相反在有些地区,因为国家基层组织力量薄弱、政府的社会服务功能有限等,部落制度和部落势力一直以强制度和强势力而存在。我们在调查中了解到,部落制度具有一定的积极作用。例如部落成员间形成的互助合作关系、部落表现出的社会组织能力、部落的救济功能、部落调节社会矛盾的广泛性等。从某种意义上说,现阶段部落制度在一定程度上起到了弥补政府在牧区有关社会工作上的不足和缺陷的作用。了解这一点很重要。但是关于部落制度,我们听到和了解到的更多的是它对现代牧区经济社会发展的消极作用,我们觉得认识和了解这一点更为重要。目前部落制度对牧区经济社会发展的消极影响主要表现在以下几个方面:1、部落间的冲突频繁发生,导致牧区群体性的事件越来越多在青南牧区由于部落制度和势力的存在,社会成员个人间的冲突往往演变和上升为部落间的冲突。部落之间矛盾的解决一般都要采用协商来解决,但是,由于各种原因,部落之间的这种协商不能每次都成功和有效。当协商失败,关系破裂,部落间往往发生大规模的械斗冲突,造成重大的经济损失和人员伤亡,部落间因此也会结下很深的仇怨,成为影响牧区社会稳定的主要因素。在这次调查中我们听到了很多这样的案例。有些是因为两家的婚姻纠纷造成了两个部落间的矛盾和冲突,有的是因为物质利益纠纷导致整个部落的冲突,有的是因为刑事案件激起两个部落的整体冲突。由于近几年引发牧区社会矛盾的诱因性因素增加,牧区社会成员间的矛盾以及由此而带来的部落冲突明显表现出增多的趋势,对此,应该引起有关方面的注意。2、部落活动的费用日益增多,造成牧民群众的经济负担加重部落整体的宗教活动和部落对外对内的各种赔偿和救济往往需要集中大量的钱财,而这些钱财都是通过部落向牧民的摊派来筹集。目前,由于部落活动的频繁,青南牧区牧民一年中交纳部落的各种摊派费用比较高。另外,部落的各种罚款名目繁多,部落成员如果违反了部落的各种规定,便要缴纳相应的罚款。据了解,目前一般的罚款额度是一头牛或几只羊。如果违反了部落认为的重要活动的规定,那么罚款额度就很重。3、部落势力影响基层政权建设部落势力主要从两个方面影响着牧区基层政权,一是干扰和影响基层选举工作。在乡镇长选举过程中,有些部落势力从自己的利益出发,制造种种阻力,设法阻止外部落或外地人员进入领导层;在村委会主任的选举过程中,为了争夺公共资源的支配权,有的部落不顾《村民委员会组织法》的一些原则,以势力做依托,粗暴干涉选举工作;在选举有关代表的过程中,处于提高部落声望或获得某种好处的需要,有的部落势力从事各种活动,想方设法获得代表资格。二是干涉基层政务和司法工作。有的部落势力单纯强调和追求自己的利益,对政府的有关政策和行为消极对抗,从而使政府的有些工作严重受阻,有的则采取组织本部落人员越级上告等方式,企图混淆视听,把一些敢于管理的干部搞垮,从而扰乱了基层政府的工作。在司法工作中,有些部落无视国家法律的存在,利用部落习惯法处理各种纠纷和案件,从而造成了在一些地方同时存在两种法律的混乱局面。4、部落制度的存在使现代文明进入牧区的进程趋缓部落制度从根本上说,是牧区传统社会政治经济文化的反映,它更适合于传统社会。在现代社会,部落制度虽然也表现了一定的积极作用,但这不是主要的方面,部落制度在根本上存在着排斥现代社会文明的一面。国家法律受到部落制度的干扰和影响等说明了这一点。总之,部落制度的存在一方面说明了这种制度在牧区根深蒂固,另一方面也反映出我们工作的一些不足。我们应该从各个层面去研究当前青南牧区存在的部落制度,通过加大政府工作的力度,逐渐消除部落制度和势力的消极作用和影响。在此谈几点建议供有关方面参考。第一,从长远和根本意义上看,应在部落习惯法和国家法结合的基础上,制定和出台一部既能反映国家法的基本原则又能适应牧区经济社会发展和文化的实际的法律。在部落制度中经常性或主要起作用的是部落习惯法,部落习惯法的很多内容从根本上说与现代社会的发展有一定的一致性,但是现在我们把牧区的这种习惯法弃置一旁,使用另外一套法律系统,使我们的法制工作缺乏必要的民族和地方特色,表现出很大的机械性,从而影响了牧区法制建设。令人可喜的是,我们发现青南地区个别州县已在这方面做了有益的尝试并且取得了良好的效果。他们结合习惯法制定了解决牧区社会矛盾的有关规定,这些规定在近几年解决牧区社会矛盾方面发挥了良好的作用。我们认为,这种做法虽然存在着不合法的嫌疑,但是,它应该是一种方向,是一种客观要求。我们希望这种想法和做法,逐渐能走上立法的层面,最终解决牧区部落习惯法的问题。第二,加强政府工作的力度。从我们的调查中,了解到这些年来政府对牧区的经济工作和经济扶持的力度逐年加大,有效地改变了牧区经济状况,极大地改善了牧民群众的生活。但是相比之下,牧区社会组织和管理的投入和措施薄弱,在一定程度上为部落势力的存在提供了空间。我们在调查中了解到,青南牧区各县普遍存在着警力严重不足的问题,一个县的警员一般只有40名,实际上由40名警察负责和管理着几万平方公里分散的牧区社会的治安。由于警员不足使牧区治安工作很难及时有效地覆盖各个牧民居住点。在很多情况下,由于路程遥远、信息不通、缺乏机动警员,案发半月甚至数月后,警察才能到达现场。在这种情况下,单个的牧户除了求助部落力量,别无他法。那么,如何解决警员不足的问题呢?我们认为目前的乡镇改革是一个契机,可以把牧区各乡镇的富裕人员转变为司法助理,如此,一方面解决了乡镇富裕人员的分流问题,另一方面加强了警察力量,强化了政府在牧区社会组织和管理中的作用,从而有利于削弱部落势力及其消极作用。

四、影响青南地区社会稳定因素的新变化

由于特殊的地理位置等原因,青南藏区的社会稳定对整个藏区的稳定具有举足轻重的作用。从这一点说,维护青南牧区的稳定不仅仅是青海的事情,也是国家需要充分关注的问题。我们在罗列影响藏区社会稳定的因素时,通常把国外藏独势力对牧区的影响放在首位。这样做有它的客观根据,我们应继续高度重视和警惕藏独势力在牧区的活动。需要我们注意的是,这几年随着市场经济的建立和发展以及各种利益的调整,使牧区的经济矛盾和利益冲突不断增多,越来越成为与藏独势力具有同样影响力的不稳定因素,这一点务必引起我们的高度重视。我们的根据是:1、近年来,青南地区所发生的影响整个青海藏区的群体事件的起因基本上都是经济利益的纠纷和冲突问题。2002年发生在泽库县的9•26事件,2003年发生在尖扎县的2•15事件,2005年的杂多事件都属于这种情况。2、围绕虫草等资源的支配权问题而引起的社会矛盾逐年增加。随着虫草价格的不断上涨,虫草成为当前青南牧区第一位资源。为了争夺虫草等资源的支配权,为了从虫草中获得更多的收益,各种利益主体不顾国家的有关政策和规定以及牧区社会的稳定,在虫草采挖各环节中,采取了多种手段和方法。目前,在青南牧区,围绕虫草等资源的支配权和采挖权问题,实际上形成了乡镇政府与牧户、牧户与牧户、牧户与外地采挖者以及州县政府为了保护虫草资源而实施的一些强硬措施与外地采挖者之间的多重利益矛盾关系。近几年,在虫草采挖季节,在这些利益主体之间发生了多次纠纷和冲突,并且有的造成了重大的人员伤亡。另外,在虫草采挖季节,由于大量的外来人员涌入,使青南牧区城镇的各种案件明显增多。据有的县反映,每年80%的治安案件都是外来人员作案和参与的盗窃案件。在有的县发生了抢劫虫草的杀人案件。3、地区差距逐渐成为影响青南牧区社会稳定的根本性因素。我们在调查中了解到,青南牧区的经济落后,社会事业更落后。目前青南牧区的许多县医院连比较简单的阑尾手术都做不了,许多县没有高中教育。严重的落后状况和明显的地区差距,使青南牧区干部群众的消极情绪不断增长,从而在一定意义上为藏独势力提供了机会和条件。