市政公用设施投融资体制状况以及决策

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1市政公用设施的概念

所谓城市市政公用设施，实际上是指城市基础设施中，由国家城市建设行政主管部门(建设部)分工进行行业管理，由城市政府组织实施和运营管理的部分。按照我国现行的部门管理分工，城市市政公用设施包括城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业；城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程；城市市容、公共场所保洁、垃圾处理、公共厕所等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林绿化业。

2我国市政公用设施投融资制度目前状况及存在新问题

在整个投融资体制改革的大背景下，市政公用设施投融资体制改革也不断探索，大体经历了3个阶段，取得了初步的成果。第一阶段，20世纪70年代末和80年代，在计划经济体制的框架内，中共中心和国家计委提出“综合开发城市的方针，加强了市政公用设施的重要地位和功能使城建资金得到保障。第二阶段，20世纪90年代到2001年止，进一步推进投融资体制改革，注重各项制度建设。继续推进使用费和公用事业价格改革。第三阶段，2001年以来，随着我国成功加人世界贸易组织，城市化进程加快，市政公用设施投融资体制改革步伐也加快了。虽然我国市政公用设施建设领域取得了可喜的成果，但是市政公用设施投融资制度目前状况仍然存在很多新问题，主要表现在以下几个方面。

2．1政府职能不清楚

虽然改革多年，我国政府职能并没有完全转变，基础设施建设基本上仍沿用着传统的行政审批制，一般程序是，建设部门提出项目建议书和可行性报告，计划部门审批后制定投资额度和投资计划，财政部门再划拨资金交给建设单位组织建设。政府既充当着社会管理者又充当着国有资产经营者，缺乏有效的间接调控手段，经常进行的还是直接具体的管理。各审批部门管理职能交叉，投资决策科学化水平不高，审批方式和内容也没有根本性改变。这种多头管理十分粗放，有时连主管部门也不知道自己管理着多少资产。

2．2政府垄断，投资主体单一

基础设施政府垄断是我国现阶段能采取的保证国民经济稳定发展、避免盲目竞争、实现规模经济的重要手段之一，然而也是基础设领域众多弊病的“万恶之源”。我国自上世纪80年代开始逐步进行基础设施管理体制改革，试图政企分开、打破垄断经营，引入合理竞争。至今电力、铁路、电信等行业在形式上也撤销了行政设置，形成了一批并存的公司，但这些公司由于历史原因，在资产、人事、利益分配等重大方面仍受政府控制，所有公司的主人都是国家，不可能做到完全意义上的竞争。在自来水、煤气等城市公用设施领域，改革程度还要更浅一些，许多地方还没有实行企业化运作。

2．3缺乏竞争机制

我国许多地方投资软环境很差，政策透明度很低，在基础设施建设投融资体系中市场竞争机制没有充分发挥功能。融资方案的竞争和比选制度还没有真正建立起来，项目投资主体主要是由政府指定项目施工公开竞争招投标的比例偏低，招标制度不完善，有的项目名义上是招标，实际上还是定向选择建设者。国家计委(现发改委)曾组织重大项目稽查办和各省、市自治区计委(现发改委)对89个国家重点项目2000年以来的招投标情况进行了专项稽查，稽查结果表明，该招标不招标、虚假招标、规避公开招标、人情标、化整为零、转包分包情况十分严重。

3市政公用设施投融资制度应策略略

3．1转变政府职能，完善社会投融资制度

政府真正退出竞争性投资领域，鼓励社会资金进入基础设施中营利性投资领域。不具备盈利性的项目政府要创造条件使其具备社会资金投资的条件。在我国市政基础设施建设领域，有必要放松政府对一些盈利性、竞争性投资项目的垄断性管制，不和民争利，用投资回报前景好的市政基础设施项目吸引社会资本、民间资本或外资等非公有制经济成分的进入。实现政府放松管制的基本途径就是“退出”，即政府要熟悉到自己不可能通过财政、国债等包办一切市政基础设施，应当充分调动和发挥社会的功能，使政府角色从具体的项目建设和经营者转变为未来需求猜测和总潍规划布局的监管者。

3．2消除政府垄断，培育投融资主体多元化

对垄断较强的行业必须逐步打破垄断、消除垄断，有条件的可以实行多家经营，向社会投资者开放，降低市场准入程度，以竞争促发展，以竞争促投资。

目前我国市政公用设施建设和经营中很少有国有企业资本和民营企业资本参和，主要原因是目前对企业资本和民间资本参和基础设施投资活动存在很多投资壁垒使得社会资本很难介入。随着我国市场经济的发展和民营经济投资融资能力的提高，政府应当采取办法鼓励和扩大民间资本和企业资本的所有者进行基础设施项目的建设并承担建成后的经营管理。对凡是具备行业准入条件的企业，无论是国有还是私有、中心还是地方、国内还是国外企业，均可成为市政公用设施的投资主体。对准经营性和非经营性项目投资，在目前收益存在一定的不确定性的情况下，建立风险补偿基金，对具有合理利润水平的价格和实际价格之间的差额，由政府进行补偿，通过以上方式，最终实现市场投资主体多元化。

3．3完善城市建设的招投标制度。鼓励市场竞争

在市政公用设施项目投资建设过程中，对于设计、施工、设备采购等一系列步骤均可广泛采用公开招标方式。实行公开招标时，按照公开、公正、竞争的原则，项目法人或招投标监督管理机构应当对报告投票单位的资质条件，财务状况、有无承担类似工程的经验进行审核，经资格审查合格的，方可参加投票在招投标的过程中，应发挥监督部门对工程招标的监督管理功能。

市政公用设施的建设过程的招投标，可以由项目法人公司具体负责。在这方面上海的运作在全国来讲是相对比较成熟的。比如上海轨道交通明珠发展有限公司在建设高架轨道明珠线工程时，就精心设计组织了招投标程序。明珠线工程对19座车站的设计通过招标被来自全国的9个设计院承担，25公里高架桥梁和车站的施工经营激烈的竞争由20多家单位承担。这种方式有效地降低了工程设计建设成本，提高了质量和效益。这些较好的事例和经验均可以为其他城市学习和借鉴。

3．4加强法制建设，保障基础设施投融资主体合法权益

我国当前的投融资法律法规体系不健全，至今仍没有一部投融资方面的基本法律法规。具体到市政公用设施投融资领域，没有健全、完善的法律体系，市政公用设施投融资改革和创新就无从保障，社会资本投融资地位难以明确，各种新型投融资形式也无法正名。由于基础设施投资回收期长，依法保护非公有制经济主体投资于基础设施项目的经营权益尤为重要。这不仅需要保障非公有制经济主体的各项投资权益，还需要进一步更新观念、解决政策的统一性和完备性新问题，打破地方保护主义、建立全国统一的公平竞争的市场环境。