基础设施建立融资渠道问题

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大型基础设施建设对于一个城市的经济发展具有先导性作用。随着我国城镇化步伐加快．城市面临产业化升级的要求．必须进一步发挥基础设施建设的作用从我国目前基础设施建设项目的融资模式来看．经历着由财政资金主导向市场化综合融资方式的转变．但也面临着间接融资比例过大．融资行为中过分依赖政府信用等问题。因此．从基础设施建设项目的特点出发．选择合适的资金支持渠道是一个值得关注的问题基础设施建设主要融资渠道从我国基础设施建设的融资渠道来看．主要依赖于财政支持和银行贷款，其他渠道的资金支持相对不足。

(一)财政资金渠道长期以来．财政性资金是城市基础设施建设资金的重要来源。按照财政性资金的投向和具体使用方式．财政资金渠道主要可以分为项目资本金、企业资本金和项目投资三个渠道。

1.项目资本金渠道。在投资者以货币方式认缴的项目资本金中，各级政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金是其重要的资金来源。作为城市基础设施建设项目，尤其是纯公共物品性质的城市基础设施建设项目．一般而言．项目资本金有四个来源．一是未来的税收返还．二是土地出让政府净收益．三是规费收费权投入．四是财政资金注入．其中主要来源渠道是政府财政性资金。

2．企业资本金渠道这种渠道主要是针对近年来逐渐兴起的地方政府融资平台的财政支持渠道。通过财政资金注入平台企业资本金．使融资平台发挥对城市基础设施建设的作用从上世纪90年代开始．全国各地陆续成立了负责城市基础设施建设的投融资平台．其注册资金很大部分是政府财政性资金．并且在后期发展壮大过程中也存在政府财政性资金的支持．这是财政性资金用于城市基础设施建设领域的一个重要特征。政府财政性资金注入这些城市基础设施投融资平台企业．形成企业资本金并发挥弓1导和示范作用．提高了平台企业的融资能力。为进一步聚集城市基础设施建设的资金提供了保障。

3．项目融资渠道。对具体城市基础设施建设项目而言．在满足项目资本金的要求之后．后续投资虽然可以利用其他融资方式弥补资金缺口．但对于某些纯公共物品性质的城市基础设施．无法依靠其他融资手段吸引到足够的项目建设资金．也就是整个建设项目的投资主要靠财政性资金完成财政性资金用于项目投资的．要严格按照相应的法规和程序进行各阶段的审批，一般包括项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审核、施工图设计审查等方面地方财政部门应根据年度财政投资项目计划和预算按工程建设进度分期拨付建设资金．建设资金实行直接拨付制度。财政投资项目资金必须专款专用，地方财政部门对政府投资项目的财务活动实施管理和监督．并接受审计部门的审计监督

(二)银行贷款渠道银行贷款渠道可以分为国外贷款和国内贷款。国外贷款包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款等等．这些贷款一般都是长期承诺性贷款．贷款条件比较优厚．来源比较稳定．但是贷款政策要求比较高总体来看．由于国内贷款的规模远大于国外贷款．因此本文仅研究国内银行贷款目前国内银行贷款渠道主要是通过地方政府成立融资平台公司．以平台公司作为项目借款人，而通过财政安排和项目收人等方式作为还款来源。

截至2009年末．全国各级政府融资平台机构达3800多家．其中70％以上为区县级平台公司．总资产8万亿元．贷款余额为7_38万亿元．占一般贷款余额的比重为20．4％．全年新增贷款3．05万亿元．占全部新增一般贷款的比重为34．5％。从运营模式来看，政府融资平台多以土地为核心．主要依靠财政还款。土地收益成为地方政府融资平台的重要担保来源．国土资源部数据．2010年全国土地出让成交总价款2．7万亿元．同比增长70．4％．“十一五”期间我国土地出让收益总计超过7万亿元。土地出让收益成为地方融资平台的重要担保．保守估算地方政府融资平台中有一半以上融资以土地收益为潜在担保随着我国城镇化步伐的不断加快．年度内的财政资金安排已不能满足基础设施建设需要．因此基础设施建设越来越依靠银行贷款融资渠道特别是在分税制改革以后．大部分财政收入集中到中央政府．导致地方的财权与事权不匹配．地方政府单纯依靠财政收入难以满足基础设施建设和提供公共服务等义务所需要的资金因此，成立各种地方政府融资平台．积极利用银行贷款支持地方基础设施建设。成为了地方政府的必然选择。

(三)其他融资渠道除了财政资金和银行贷款两种主要的融资渠道以外．基础设施建设项目的融资渠道还包括各类债务性融资、股票市场融资、公私合作经营融资、产业投资基金融资等等。总的来看．这些新型融资渠道更多的发挥补充作用．与财政渠道和银行渠道相比处于从属地位。

1．债务类融资渠道从国外经验来看．地方债是一种很常见的融资渠道．特别是在基础设施建设中可以发挥重要作用但是我国长期以来对于地方债发行存在限制．只是在近两年开始通过财政的方式进行了地方债的尝试．2009年通过这种方式发行地方债规模为2000亿元债务类融资渠道的另一种方式是发行企业债．企业作为发债主体进行融资1998年以来．中央企业累计发行债券超过9000亿元．2004年以来．地方企业债发行累计超过5000亿元可以看出．无论是地方债还是企业债．在发行规模方面都远远落后于以银行贷款为主的间接融资方式

2．股票市场融资渠道进行基础设施项目建设的公司可以通过上市的方式获得外源性融资对于经营有稳定收入来源项目的公司来说．发展成为上市公司不仅可以获得更广泛的融资渠道．而且有助于公司治理方式的完善。比较明显的一个例子就是我国的道路建设类公司．截止到2009年2月．全国共有19家高速公路类的上市公司．分布在l7个省市．累计融资超过150亿元从数量来看．目前基础设施建设类上市公司数量仍然较少．融资规模也不大。主要原因在于上市公司的要求较高．很多公司难以通过上市1]槛

3．公私合作经营融资渠道。公私合作经营融资渠道又称为“PPP模式”．简单地说是通过一系列制度安排．实现公共部1]和私人部门共同完成基础设施项目融资、建设、经营和管理等环节的过程PPP模式的核心单位是项目公司．一般是由民营部门在获得政府授权后．以特许经营公司的形式建立。围绕在项目公司周围、通过与项目公司发生联系参与PPP模式建设的其他组织主要包括：政府公共部门、民营部门、金融机构、建设部门、项目经营承包商近些年．我国部分省市虽然出台了基础设施项目特许经营制度的相关规章．但部分规定在操作中缺乏实用性、适用性同时．我国缺乏有效的基础设施建设运营监管体系因此．公私合作经营融资渠道目前在我国仅限于具体案例．还没有成为一种普遍发挥作用的融资渠道。

4．产业投资基金融资渠道从产业投资基金对基础设施建设融资的特点来看．既有间接融资的特征．又有直接融资的特征产业投资基金吸取各种渠道的资金．形成一个资金池．通过资金池投资于各家企业．从融资企业与初始资金来源的渠道来看．具有间接融资的特征：另一方面．产业投资基金在进行投资以后．一般积极参与企业的经营管理．以实现企业价值的不断增值．从这个角度来看这种融资方式具有直接融资的特征截止到2009年末．国家发改委已批准成立了10家全国性产业投资基金但总体来看．我国产业投资基金数量和规模较小．对于基础设施建设的资金支持能力有限基础设施建设融资结构的主要问题以财政资金和银行贷款为主要渠道的融资结构．在一段时期内对我国基础设施建设发挥了重要作用。然而，随着财政预算制度的不断完善和城镇化对基础设施建设资金需求的提高．财政支出越来越难以满足不断增长的资金需求：另一方面．在银行信贷结构中．以政府融资平台为主要代表的基础设施建设融资主体．近些年其信贷规模逐年增加．对银行的信贷风险具有～定影响总体来看。现有基础设施建设融资结构的主要问题体现在以下几个方面：

（一）地方财政难以通过债务工具满足基础设施建设资金需求随着财政预算制度的不断完善．财政资金规模难以满足基础设施建设资金需求的问题逐渐显现在这种情况下．由于国家政策的限制．地方财政难以通过债务工具．以未来财政收入满足即期财政支出。我国地方政府财力有限，资金来源渠道较窄。虽然国家出台了地方债政策．但地方债发行规模很小．而且是采取财政部的形式．难以满足各地财政支出缺口而采用成立城市基础设施建设投资公司．以投资公司的名义发放债券或贷款，面临融资成本高、隐性利用政府信用对金融机构经营造成风险等问题。

（二）政府融资平台贷款增加商业银行经营风险政府融资平台公司的出现．是对单纯依靠财政资金的一种补充．即通过贷款方式将即期支出在未来分期偿还但是平台公司贷款的主要还款来源还是未来年度各级财政资金和土地收入．而这两项收入都与宏观环境密切相关长期来看。随着我国经济发展方式的转变．政府投资支出的增长程度存在不确定性。投资支出的增长是否能与贷款增长相适应．将极大地决定贷款的潜在风险目前政府融资平台贷款占比的不断增加．存在对商业银行造成系统性风险的隐患。

（三）基础设施的公益性与商业银行的盈利性存在矛盾理论上．公益性基础设施项目应当完全由财政支出负担，因为其不存在可以用于支付的未来现金流。但是实践中．很多政府融资平台同时具有经营性项目和公益性其贷款使用的具体目的难以完全区分从商业银行经营的角度来看．只有能够产生稳定预期现金流的项目．才真正符合商业性贷款的标准环渤海经济暗望2011年第3期财金投资如果将贷款用于公益性项目。则这种资金使用与商业银行的盈利性目标存在矛盾造成这一矛盾的主要原因在于．财政配套资金不足，同时缺乏其他融资渠道．使得贷款方式也被应用于公益性项目建设。

（四）其他融资渠道受到各种限制．发展缓慢除了财政资金和银行信贷资金以外．基础设施建设的其他融资渠道都存在不同的限制，使其发展比较缓慢。比如．债务性融资渠道受国家对地方政府融资的规定限制：股票市场融资渠道受到上市公司门槛的限制：公私合作经营融资渠道受到私人部门盈利方式单一和产品定价规则不完善的限制：产业投资基金融资渠道受到审批制度和退出规则不完善的限制。这些限制的存在制约了其他融资渠道的发展．使目前基础设施建设融资难以获得多渠道资金支持基础设施建设融资渠道的选择——基于经营性和项目周期的二维视角对于任何基础设施建设项目来说．合理的融资渠道选择应考虑很多因素．其中核心的两个标准应当是项目类型和建设周期项目类型决定了项目的经营性程度．项目的建设周期则决定了资金使用的期限。通过综合考虑这两个因素．可以为基础设施建设融资渠道进行总体设计。

(一)基于项目经营性程度的融资渠道选择一般按照基础设施建设项目的经营性程度．可以将项目类型分为非经营性项目(公益性项目)、准经营性项目和可经营性项目对于非经营性项目．本质来说属于纯公共产品．从其具有的非竞争性和非排他性特征考虑．应由政府提供．通过财政资金渠道进行融资．在具体融资方式中，可以通过财政预算支出或财政拨款方式进行：

对于准经营性项目．其具有一定的收益．但是全部成本的回收需要经过较长的时期．一些项目甚至不能完全通过收益弥补成本．对于这类项目，应考虑将财政资金与私人资金相结合，将所需建设成本进行分解．根据成本的用途采用不同的融资渠道。在具体融资方式中．可以采用各种方式的PPP模式：对于可经营性项目，应主要通过私人资金进行建设．并保证建设者可以获得经营权．在具体融资方式中．可以通过成立融资平台以间接融资的方式获得资金，或者利用资本市场上市融资。图1按照项目可经营性的强弱对融资渠道进行选择。

(二)基于项目周期的融资渠道选择基础设施建设项目从整个周期来看．可以区分为项目建设前期、项目建设初期、项目建设中期、项目建成期以及项目运行期。另外，根据项目建设时间的长短．又可以分为短期项目和长期项目。在项目建设前期，通常需要成立项目公司．在资金需求方面需要对项目公司的资本金进行融资，这部分资金通常由财政支出：项目建设初期，公司的支出项目较多．涉及到固定资产的购人和流动资金等．在融资渠道上可以采取财政支出或者短期贷款；项目建设中期，公司的建设相对具有规划性．因此对各年资金的使用相对容易测算．可以通过发行债务工具满足资金需求．具有未来经营收入的项目可以采取中长期贷款方式进行融资：项目建成和运行阶段．对于经营性项目来说．为提高经营效率．可以采取私人经营的方式．在融资渠道选择上应多吸取私人部门资金．采用PPP模式或通过资本市场融资。见图2。

(三)基于项目的可经营性和建设周期的二维视角下融资渠道选择在分别基于项目可经营性和建设周期的独立分析基础上．可以将这两个因素的影响纳入一个融资渠道选择矩阵．综合考虑各种融资方式对于不同的项目、在同一项目的不同建设阶段的适用性图3设计了一个二维融资渠道选择矩阵。总体来说，财政资金适用于纯公共性产品．并主要应在项目建设初期发挥启动资金作用：如果地方政府债务工具可以继续扩大规模和应用范围．则既可以对公益性项目发挥作用．又可以成为较为稳定的中长周期项目建设资金来源：对于建设和经营周期都较长的项目．应寻求多渠道的融资方式．包括中长期贷款和资本市场等长期融资方式．并应积极发挥私人部门的作用：在可经营性较强的项目投入运营后．应要求经营单位自负盈亏。

完善基础设施建设融资渠道体系的政策建议基础设施建设融资渠道选择有其理论上的标准．但是也必须结合我国的实际情况。未来应从完善融资渠道体系的高度．建立多渠道的基础设施融资方式．逐渐改变过多依赖财政资金和信贷支持的现状。

(一）进一步完善我国税收体制首先．必须明确财权与事权．完善地方税收体系．建立县级主体税种．实施中央、省、市县三级预算，合理划分政府间财权、事权、税种与责任。

根据分税制财政体制的原则和目标．明确各级政府的事权．并根据各级政府的事权和职能赋予适当的财权．构建合理的地方税体系。其次，应当建立科学、规范的财政转移支付制度，平衡地区差异．增强调控能力。调整转移支付机构．逐步取消税收返还和体制补助．减少和规范专项转移支付．加大一般性转移支付的比重。最后．应进一步地完善分配制度．采用科学的计算方法和规范化的分配手段．将转移支付资金和项目纳入整个预算体制通盘考虑．从制度上构建科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。

(二)进一步发挥产业投资基金的支持作用国家已经批准的产业投资基金共有10家。在各自重点支持的地域、领域内发挥了积极作用。但是产业投资基金的数量和资金规模有限．发挥作用的能力还有待加强。未来在产业投资基金的建立制度中．可以考虑由审批制向核准制转变．并逐渐扩大产业投资基金能够支持的领域：在基金的资金来源方面应逐步转向市场化，特别是吸引私人部门资金的参与；对于基金的使用应有明确的规划，使基金对具体产业的支持名副其实，应避免基金的过分逐利性：在基金使用过程中应及时对使用情况进行动态监测，保证基金发挥作用．特别是对项目的初始建设阶段发挥作用：在制度上应建立完整的基金募集、适用、交易和退出制度．特别是退出制度，为私人资本的引入提供更加有效的保障。

(三)应对地方政府融资平台公司进行分类整合应从地方政府融资平台公司的主要职能角度进行分类．实现平台公司的整合。一是对于原有的以经营性项目为主的平台．未来应使其不再承担公益性项目．并逐渐将这类平台公司视同一般企业对待．从企业经营的角度考察其风险，并在贷款发放的分析和流程方面严格执行企业标准．这样有利于平台公司通过改善公司治理结构．更容易获得资本市场的资金支持：

二是将业务范围相近的平台公司进行重组，减少融资平台的数量．一方面可以有助于平台公司的集中监测．另一方面重组后的平台公司实力更强．有助于减少风险发生的可能性：三是将公益性项目集中于少数平台公司．对这类平台公司的还款来源完全有财政负担．严格区分经营性项目和公益性项目．使平台公司的整体风险更加清晰(四)建立公允的基础设施经营定价机制对于可经营性较强的项目．应积极吸弓1私人部门成为项目融资渠道。

在私人部门参与项目建设和经营的过程中．关键问题在于形成能够使私人部门获益的制度安排。基础设施经营定价是其中一个重要方面。长期以来，地方城市基础设施建设项目产品服务定位是公共福利．定价由政府统一设置且偏低。偏低的价格是实现市场化运作的不利因素．在引入私人部门经营过程中．应适当提高价格并实现市场化运作．同时也必须重视公众对价格承受力。建立科学的经营定价机制是城市基础设施建设市场化的基础，合理的收费机制也有助于培育和提高公众的节约和环保意识。