农业发展破解土地问题

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党的十七届五中全会明确指出了今后农业发展的主要方向和发展重点，即改变过去的传统农业模式，积极探索新形势下现代农业发展方式。目前，许多地区还存在农村承包地分户经营，农户的承包地较分散、不集中的现象，要改变传统的农业模式，就要大力发展设施农业，努力实现土地的相对规模经营。实践表明，推进土地流转是推动设施农业发展的有效途径，是加快土地分散经营向规模经营、农业粗放生产向集生产、传统农业向现代农业转变的现实需要。

一、对设施农业和土地流转内涵的认识

设施农业属于高投入高产出，资金、技术、劳动力密集型的产业。它是利用人工建造的设施，使传统农业逐步摆脱自然的束缚，走向现代工厂化农业、环境安全型农业生产、无毒农业的必由之路，同时也是农产品打破传统农业的季节性，实现农产品的反季节上市，进一步满足多元化、多层次消费需求的有效方法。土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权。土地使用的规模化和集约化是发展设施农业的前提和基础，设施农业需要的工程设备、高新技术都必须依托在土地的集中和规模经营的基础上才能发挥其应有的高效率。而当前我国的土地制度仍然是土地国有的基础上实行30年不变的家庭联产承包责任制，即土地的所有权归国家，使用权归农户所有。个体农户独立经营土地，技术水平低下，产出效率不高，许多大宗农产品缺乏竞争力，难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益。因此，加快土地流转，实现土地的规模和集中经营是发展设施农业的必然趋势和关键环节。

二、设施农业发展中土地流转面临的问题及制约因素分析

第一，流转制度不健全。农村土地承包法允许土地承包经营权流转，并提出了依法、自愿、有偿的原则和转包、出租、转让等形式，对于许多实际的具体操作问题没有做出规定，由于实际情况复杂，也难以制定统一的制度。但是，对于各地区的具体管理或执行机构，应当结合当地实际出台相应的操作制度规定。由于没有土地流转制度参照执行，各村在解决本村土地流转工作中各行其事，其操作程序很不规范，不同程度地存在合同形式不规范等问题，一旦出现纠纷，很难调解。

第二，社会保障不完善。现阶段农村社会保障制度不完善，保障水平低，覆盖面窄，参保门槛高，大多数农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，土地依然是农民的“命根子”。随着非农职业周期性、季节性、结构性调整，失业农民就会将土地作为首选谋生之计。

三、破解设施农业发展中土地流转存在问题的对策措施

第一，建立完善的土地流转服务组织和土地流转纠纷调处机制。以县、乡（镇）、村服务中心和服务站为基础建立三级服务体系。以农经管理部门为主体，建立县级土地流转服务中心和农民专业合作社服务中心，对土地流转工作进行统一的规划、管理和服务。乡（镇）建立土地流转服务大厅，集中办理土地流转的相关事宜。村级建立土地流转服务站，为农民办理土地流转服务。在县级建立土地承包经营纠纷调解仲裁庭，在乡（镇）建立土地承包纠纷调解庭，形成县级仲裁乡（镇）调解的两级仲裁调解服务体系。对土地承包和流转过程中产生的矛盾和纠纷，由县、乡（镇）两级仲裁员在乡镇调解庭或村服务站先行调解，对调解不成的由当事人申请在市仲裁庭进行仲裁。

第二，明确土地流转方向。按照农业产业化的总体规划要求，把农民增收、农业增效作为土地流转的根本方向。有计划地指导农民进行土地流转，鼓励有承包权的农民联合起来，通过土地流转重新组合，统一规划，进行专业化、规模化生产基地建设。在推进土地流转工作中，积极支持各类经营主体参与土地流转特别是农民自己组织的农民专业合作社承接流转的土地，建立专业小区加农民专业合作社加流转土地的专业经营模式。

第三，清理规范土地流转行为，保证流转土地经营的合法性。在规范土地流转行为工作中，对过去土地承包遗留问题和集体土地管理问题进行了两个清理和规范。对签订土地承包合同和经营权证没有到位问题进行清理，达到合同、经营权证、登记簿“三个到位”。对没有到户的承包地不能进入流转大厅进行流转。坚持集体土地“两个清楚”原则，即对承包到户的土地进行清理核实登记，重新规范承包地台账。对集体管理的土地全面核查，分清预留机动地、“四荒地”和可以纳入机动地管理的土地。清理后的土地，在流转大厅建立档案，实行统一管理。

四、思考和建议

第一，坚持二轮土地承包关系不变，在稳定和完善家庭承包关系不变的前提下，进行土地的合理流转。要保护承包农户的家庭承包权利不受侵害，在选择流转形式上，以转包和出租为主，不能因流转而使承包权转移。新民市过去出现的耕地被破坏，被违法占用，多数原因就是农户的承包权没有得到有效保护。

第二，要依法维护土地承包农户的权益。必须明确在土地承包经营权流转过程中土地承包的农户是流转的主体，要充分保护承包户的利益，通过流转土地应该使农民得到更高的收入，流转收益要全部归农民所有。同时要进行流转土地经营期间的情况反馈制度，及时了解情况，及时解决问题，防止承包农户权益受到侵害。

第三，流转土地必须保证不改变所有制性质，不改变农业用途。对需要进行农用设施建设的要进行严格的项目申报审批，不能用流转后的经营权证抵押或代替家庭承包经营权进行经营活动。要防止流转后的土地改变土地用途的违法行为。