约束小额贷款发展因数探究

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摘要：“三农”问题一直是我国非常重视的问题，然而由于城乡差距使得农村始终得不到商业性金融机构的青睐。为减缓贫困、实现小康，小额贷款成为保证贷款资金到贫困户及广大农民手中的有效工具。文章通过对小额贷款在农村发展历程的回顾，分析了制约小额贷款发展的因素，提出合理化建议，力求实现农村、农民、信用社互利共赢。

关键词：小额贷款；制约因素；对策

一、我国小额贷款的发展历程

小额贷款是指专向中低收入阶层提供小额度的、持续的贷款服务活动，在20世纪70年源于孟加拉国。它是满足穷人信贷需求的贷款方式，贷款对象仅限于穷人，额度小，无需抵押，现在亚洲、非洲和拉丁美洲的许多国家广泛应用，成为一种非常有效的扶贫方式。这一模式通过5家-10家农户为一组的相互联保的方式发放小笔贷款。小组成员互助互促，一个组员不还款，整个小组都失去再贷款的资格。目前全世界有上千万人在接受小额贷款，资金投入达数亿美元。由世界银行及亚洲开发银行等组织建立的“国际小额贷款协作集团”计划运用小额贷款模式在全球解决一亿贫困户的问题。

1981-1993年，小额贷款在我国的发展主要是参加一些国际NGOs小额信贷项目，1993年在中国社科学院农村发展研究所所设立的扶贫经济合作社在福特基金会和孟加拉乡村银行的支持下，率先在河北省易县开始进行小额贷款试验，完全按照小额贷款模式运作，并已经有数百个小额贷款试点在全国范围内展开，这些试点都比较成功。我国的小额农贷自1997年开始试点，1999年中国人民银行开始也在农村地区推进小额信用贷款。

2001-2006年农户小额信用贷款的平均增长速度为40.08%，农户联保平均增长速度达到58.34%，可以看出小额信贷在我国农村得到了快速发展（见表1）。截至2005年，全国农村信用社农户小额信用贷款余额达到了1644亿元，已经覆盖了7134万农户，占2.2亿农户的32.31%，但目前小额贷款只能满足60%左右的农户需求，仍有1.2亿左右农民有贷款需求无法满足。我国开展小额贷款的经验表明，农村小额贷款是农村金融非常有效的一种模式，对提高农民收入效果显著，比较适合于消除绝对贫困，同时对贷款者而言，小额贷款兼具坏账率低、收益高等优点。如从社科院的试点情况看，平均一户借贷2000元每年可以增加净收入400元-800元。我国占20%农村人口的低收入的农民年人均纯收入仅为850元左右。小额贷款如果能够大范围推广，可以提高我国低收入农民年纯收入10%-20%。而且，国际经验与我国众多的试点经验均表明，小额贷款所采用的联保方式，即通过邻里的压力往往比财产抵押的效果还要好，因此小额贷款的坏账率较低。社科院的试点表明其回收率均达90%以上，大部分的试点高达98%以上。

二、我国开展农村小额贷款的制约因素

小额贷款在我国农村金融的建设中是必要其可行的，且我国也已经积累了一定成功经验，但是在我国小额贷款并没有象在许多国家一样能迅速地成为大规模的运动，其原因主要是我国开展小额贷款的政策、贷款模式、资金来源及人才等因素的制约。

第一，缺乏发展小额贷款的政策环境。小额贷款发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额贷款长远发展的制度框架。其框架主要包括：一是给予小额贷款机构明确的法律地位，并在小额贷款机构发展到一定阶段后，允许其扩大其金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额贷款有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额贷款业务，银行监管部门对其采用审慎监管的办法。我国正缺少这种政府支持小额贷款长远发展的制度框架。政府可以在现有监管机构中新成立独立的部门或独立于现有监管机构以外的专门监管机构来对农村小额贷款进行监督，此外，政府还可以对经营良好的小额贷款机构予以支持。

第二，贷款模式比较单一。小额贷款实行的贷款模式主要是乡村银行模式，没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式，少数项目采取了村银行模式。我国各地自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等都存在差异，不能照搬其他国家的模式。我国不少小额贷款机构和项目在选点时并没有考虑财务可持续性的要求或当地的实际情况，模式确定后很少进行改变，这也造成农村小额贷款抵押物过于单一，多为房产，很多农户由于没有属于自己的房屋而无法贷款，这极大地限制了我国农村小额贷款的发展速度。同时，乡村银行模式一般是在县级设办公室，在乡设分支，村有信贷员，这样三级的操作模式，使得机构固定成本高，加上每个县的资金规模小，直接影响到机构财务的可持续性。

第三，农村小额贷款缺少资金来源。在我国，小额贷款往往被当成一项扶贫措施，将贷款对象仅限于贫困户，限制了小额贷款的发展潜力。由于观念上存在误区，其资金来源非常有限。以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上全依赖国内外捐赠，目前，我国绝大部分的小额贷款试点项目是由国际多边与双边组织或是由地方政府，群众团体出资进行的，而没有像许多其他国家一样，一开始就与商业性资金结合起来，如成立一个独立的银行或金融机构来进行，政策严加约束，商业性资金难以参与小额贷款，更进一步缩小了资金的来源；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入，这使小额贷款机构和项目的管理、运行和模式均受到捐赠机构和当地政府的影响。尤其是小额信贷，在20世纪90年代中期，捐赠机构的捐赠目标主要是扶贫和社会发展，实际操作中，并不注重小额信贷机构的可持续发展，大多数项目没有后续资金安排，在财务不可持续的情况下，很难争取到进一步投资。

第四，专业的金融人才匮乏。资金的匮乏必然导致人才的匮乏，加之小额贷款尚属新兴业务项目，从事人员较少，缺乏专业知识和经验，面对实际情况，很难把握。我国农村小额贷款并不是真正独立于地方政府的，而是从属于或受制于地方政府，主要是县级和地方级的政府部门，这主要是因为我国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府部门或其他直属机构，致使很多农村小额贷款机构的管理人员是当地政府的工作人员，他们对于专业的金融知识并不是很了解，同时，由于没有职位空缺，无法吸引人才，造成资源浪费，限制了我国农村小额贷款的发展。人才的培养是一个长期的过程，需要国家的扶持政策来吸引更多的人才投身于专业金融领域。

三、对策与建议

第一，制定相关法律，加强规范监管体制。对现有的民间小额贷款组织尚没有出台政策、法规确定小额贷款公司的归属问题，无法确立小额贷款组织的合法地位，这会阻碍外商对其投资，限制资金进入的渠道。我们需要通过立法建立一种新的机制，使小额贷款机构合法化，并部分开放贷款利率，规范和扶持小额贷款试点项目，探索适当的规则和条例，规范监管体制。新的立法应与现有的法律、法规保持一致，避免可能出现的矛盾。需要确认农村小额贷款业务是否属于《商业银行法》规定的广义的银行业务，如果是，则需要考虑通过明确的修改或者解释法律条文，将农村小额贷款机构从《商业银行法》规定的适应范围内排出。当然法律也不宜过细，没必要为农村小额贷款制定详细的监管条款，但需要为金融管理部门或农村小额贷款监管当局明确规定监管手段，具体细则则应由金融管理部门或专门的监管组织来制定。

第二，贷款模式多元化。各地区根据当地实际情况，选取不同的贷款模式，最大程度地降低机构的固定成本，同时探寻农村小额贷款新的工具和手段，不要局限于抵押房产或是担保贷款，应逐步开展信用贷款等其他贷款形式

。各类团体、组织有积极性开展“只贷不存”的小额贷款活动，同时要求其具备基本条件，符合规范，以形成良性竞争局面，对吸收社会存款的机构则应从严掌握，拓宽服务对象和市场，根据不同地区不同客户的需求，提供有效的信贷服务。同时适当实施跨区借贷，由于农民无法跨区借贷，农村信用社是自主经营、自负盈亏，类似于垄断经营。国家可以采取试点形式，实行信用社完全市场化，让其参与完全竞争，使资源达到最优配置。

第三，转变观念，增加资金来源。农村小额贷款存在的意义是为了农村更好地发展，农民更好地生活，并不是一种扶贫措施，贷款对象也不局限于贫困户，我们应该转变这种错误的观念，增加农村小额贷款的资金来源，与商业性资金结合起来，逐步减小捐赠机构和当地政府对小额贷款机构和项目的管理、运行和模式的影响，注重小额信贷机构的可持续发展。

第四，科学确定小额贷款利率，提高小额贷款额度。贷款的的年利率多为9%。应该根据从事的项目不同，实行不同的利率。如种植业和养殖业，适当降低种植业的贷款利率，由于种植业的盈利较少，风险较大。同时，分支机构可在法规和政策允许范围内，根据贷款利率授权，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内进行转授权或自主确定贷款利率。根据当地农村经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，因地制宜地确定农村小额贷款额度。如对农村小额信用贷款额度，发达地区可提高到10万-30万元，欠发达地区可提高到1万-5万元，其他地区在此范围内视情况而定。

第五，加大宣传力度，吸纳培养专业金融人才。在解决资金问题的前提下，通过加大宣传力度，增强民众对小额贷款的认知度，公开小额贷款操作规程，大力宣传小额贷款的操作方法，使农民知情贷款，提高贷款办理的透明度、知情权。将一些好的职位空出来以吸纳专业性的金融人才，同时可以设立培训机构，培养当地具有一定知识水平的人成为专业性金融人才，因为这些人对当地的实际情况较为了解，可以为当地更好地服务。